摘  要：流域环境司法保护是流域生态文明建设和高质量发展的重要内容，其理论基础在于流域环境的整体主义以及协同治理理论。因此，流域环境司法保护走向协同治理是自然规律和司法实践的双重要求。我国在流域司法保护机制方面已经进行了积极的探索，开展了司法协同治理的改革实验，取得了一定的效果,但仍面临着立法支撑不足、协同机制形式化、保障制度缺乏等问题。我国流域司法保护机制需要在协同治理理论的指导下，从流域环境整体性的角度出发，完善立法基础、构建协同机制、充实保障制度，发挥司法作为流域环境最后一道防线的重要作用。
关键词：流域；环境司法；协同治理
 
 
一、流域环境司法保护的理论基础
 
从生态学层面看，流域是一个由各种相互联系、不断发展的自然要素所组成的有机生态系统。流域作为生态系统的最基本特征就是整体性，即流域内部的每个自然要素都不是孤立的存在，而是通过物质交换和能量流动与其他要素相互影响、相互作用，单一要素的变化就可能导致流域系统性的风险。基于流域环境的整体性特征，其所产生的环境问题就可能牵涉流域的上下游、左右岸、干支流等多个区域，影响多方主体的利益。以黄河流域为例，上游地区毁林开荒，不仅会造成上游地区水土流失，影响土壤肥力、农作物产量；还会导致中下游河段泥沙淤积，河流地平面升高，形成地上河，遇到暴雨天气还容易产生洪涝灾害、海水倒灌等。因此，流域环境问题的特殊性决定了司法在解决流域环境问题、化解流域环境纠纷时必须尊重、顺应流域环境整体性规律，碎片化、分割化的治理机制都是明显不适宜的。
当前，以行政区域为基础的司法治理结构显然无法实现对流域环境的整体性保护，司法协同治理成为应对流域环境问题、发挥司法保障作用的必然选择。协同理论产生于上世纪70年代，最初是由著名物理学家赫尔曼·哈肯在研究物质能量交换问题时提出的理论，即“以通过加强系统与子系统之间以及各子系统之间的关联性，由共同作用、相互关联的子系统自发形成一种稳定且有序的结构，即协同合作效应”。随着协同理论的不断扩展补充，并且与治理理论有机融合在一起，许多国家为了应对公共行政管理的碎片化问题，开始在社会公共事务的治理中运用协同治理理论，具体是指多元主体朝着同一个目标通过各种协调配合手段形成良性互动，最终在治理效果上产生“1+1>2”的协同效应。这一理念同样适用于流域环境的司法保护，流域环境问题是各种因素本身及其相互作用的结果，具有整体性强、利益关联度高、损害隐蔽性大、治理周期长等特点。
因此，流域司法保护走向协同治理，既是自然规律的体现，也是司法实践的要求。故流域司法保护机制就是在协同治理理论的指导下，司法系统内部以及司法机关与其他主体在处理流域环境问题的过程中，从流域环境整体性的角度出发，通过各主体相互联系、互相配合，促进各个环节的高效开展，从而降低司法成本、提高司法保护的互补效应，最终实现对流域环境的司法整体性保护和治理。
 
二、流域环境司法保护的探索
 
“山水林田湖草是一个生命共同体”的生态文明理念是习近平生态文明思想的重要组成部分，该理念实质上就是从生态环境的整体性、系统性规律出发，要求我们在推进生态文明建设时，要进行整体保护、综合治理。为了深入贯彻习近平生态文明思想，近年来一些地方开始积极探索流域司法保护机制，开展司法协同治理的改革实验，诸如长江流域陆续签订了多份司法协作协议，推进长江经济带司法协作常态化；闽江、九龙江流域通过实施多项司法改革举措，推动司法协作平台与体系的建设；钱塘江、瓯江流域强调平等开放、区域一体的司法协作原则^[1]，奋力建设一体化司法协作机制等等。各流域在流域环境司法保护方面都开展了形式多样的探索，其主要特点表现为：
一是在主体方面，法院、检察院积极探索流域环境司法协同治理制度。法院、检察院作为流域司法协同治理的主力军，积极推动流域内法院、检察院内部的同级别横向协同与不同级别的纵向协同。比如在黄河流域，2020年9月，在最高人民法院的指导下，黄河流域9省区高级人民法院签署了《黄河流域9省区高级人民法院环境资源审判协作框架协议》；2020年（最好有具体时间），河南濮阳中院与河北邯郸、山东济宁、聊城、菏泽中院签署“三省五市”环资审判协作框架协议，建立常态化协作工作机制；2020年9月11日，沿黄11县区检察机关共同签署了《关于加强黄河两岸公益诉讼检察工作协作配合的实施意见》。
二是在内容方面，流域环境司法保护走向专业化。流域内多元、多层次利益诉求的关联与冲突、利益关系的对冲与调整及其产生的利益识别与衡量,构成了流域司法专业化的内生动力和必然要求。目前各地方根据流域环境整体性、系统性的特点，积极探索建立联席会议制度、信息共享制度、快速反应机制、异地调查取证、案件线索跨区域移送、统一法律适用和裁判尺度等机制，从而为流域环境生态保护和高质量发展提供法治保障。诸如《关于全面加强长江流域生态文明建设与绿色发展司法保障意见》明确各区段重点环境资源案件的审判规则，充分发挥环境审判职能；《四川省六市检察机关〈关于开展沱江流域水系保护司法协作的意见〉（试行）》探索建立检察机关之间线索通报、调查取证、联席会议等协作机制；浙江省的10家基层人民法院联合发布《关于构建瓯江流域生态司法保护协作机制的意见》，健全各人民法院在审判事务、裁判标准、审判资源和司法宣传等方面的跨区域协作机制。^[2]
三是在范围方面，由于我国的流域环境司法协同治理模式还处于发展阶段，省域内的司法协同治理取得了较大进展，跨省域的司法协同治理还处于不断探索、完善阶段。各流域在环境司法协同治理方面，除了个别流域实行了全流域环境司法协同治理的制度安排，大部分流域仍处于分散性的探索阶段，流域环境司法协同治理机制还存在广阔的发展空间。
 
三、流域环境司法保护的困境
 
（一）立法支撑不足
在推进流域环境司法保护的进程中，完善的相关立法可以为开展流域环境司法保护活动提供合法的依据，是实现流域环境司法协同治理的基石所在和重要保障。然而，对于流域环境司法协同治理，我国目前缺少顶层设计的法律规范，相关的规范大多是“框架协议”“备忘录”等具有明显政策性的文件，约束力不足。尽管在部分的法律法规等文件中，有少数的相关条文涉及流域环境司法协同治理，但都是原则性、笼统性的规定，可操作性较差。例如集中管辖制度的探索就缺乏明确的法律依据，在实践中只能通过个案的指定管辖实现，具有很大的不确定性。另外，在地方立法方面，由于不同地方的社会经济状况不同，对流域环境保护的理念也可能不同，因此流域的各个地方的立法可能存在一定的差异性。^[3]这种差异可能产生立法地方保护主义，不利于实现法律适用和裁判标准的统一，为流域环境司法协同治理带来掣肘。
（二）协同机制形式化
流域环境保护存在生态治理的长期性、生态系统的利益关联性、区域发展的不协调性、司法实践的差异性等现实困境，是一项系统工程。要实现流域环境司法的整体性治理，需要良好的流域环境司法协同机制，通过相关部门的密切交流与合作，发挥司法服务、保障流域生态文明建设的重要作用。
然而我国目前流域环境司法协同机制的探索存在一些问题，主要表现为以下方面：
一是协同主体方面。法院、检察院在各自系统内的司法协同机制较为完善，但在与其他主体协同方面还需要进一步加强。如果仅局限在法院、检察院内部系统，缺少跨部门协作，协同主体不完整，那么就无法实现有效的流域环境司法协同。比如生态损害赔偿诉讼中政府具有不可替代的作用，其负有提起生态环境赔偿磋商或者诉讼的责任和义务，同时也需要法院、检察院履行职责。
二是协同内容抽象。环境保护法和水污染防治法对于政府开展跨区域生态环境的协商与协同的规定较为原则、抽象，而流域司法部门签订的司法协作协议、意见对于协作的启动程序、机构设置以及相关主体职责等方面的规定也较为模糊，实践中协同机制的启动往往更依赖于相关主体的意愿。流域环境司法协同内容抽象，难以落实。
（三）保障制度缺乏
保障制度是将流域环境司法协同机制予以落实和发挥作用的重要力量。从现阶段发展状况来看，保障制度缺乏主要体现在以下两方面：
首先，信息共享制度供给不足。信息共享是流域环境司法协同治理的前提条件，生态环境状况、行政执法信息、案件线索移送、案件审理情况等方面都涉及信息共享，绝大多数司法协作协议也都要求建设信息共享平台。但目前信息共享制度主要停留在各行政区划内，跨省域的信息共享建设不足，在信息统计、传输和交换的过程中容易存在信息的偏差和缺漏。
其次，绩效考核制度缺失。如今的流域环境司法协同机制主要依赖各方主体的自愿和允诺，缺乏强制性的约束力和绩效考核的压力，而绩效考核制度直接影响协作主体的价值选择偏好与行动逻辑。换言之，绩效考核机制的内容决定着环境和经济之间的利益衡量趋势。^[4]
 
四、流域环境司法保护机制的完善
 
（一）立法基础完善
立法乃司法之基础，良法乃善治之前提。流域环境司法协同治理机制的良好运行离不开完善的法律规范作为支撑。具体体现为：
一是从流域环境整体性的特征出发，结合流域环境的实践需求，做好制度的顶层设计，从而夯实流域环境司法协同治理的法律适用基础。在集中管辖制度方面，通过对相关诉讼法的修改，把集中管辖确定为一种协定管辖方式，解决集中管辖在实践中缺少法律依据的难题。^[5]
二是及时总结流域环境司法协同实践中关于法律适用、案件处理达成的共识性规则和成熟的司法保护经验，将其制定为司法解释等规范性文件，为流域环境司法实践指明发展方向、提供操作指南。对于反映流域环境普遍性问题的典型案例的整理和公布，从而有利于在流域内实现统一法律适用规则和裁判标准的目的。
三是在地方立法方面，流域所涉及的行政区划应创新流域立法方式，结合流域生态环境特点，推动全流域的统一立法或流域各地的协同立法，避免地方保护主义和分割立法，从而实现流域环境上下游、左右岸协同治理和保护标准的统一。2021年，福建省人大批准厦门、漳州、泉州、龙岩四市《关于加强九龙江流域水生态环境协同保护的决定》，率先在全省协同立法。^[6]这种立法方式有利于保证流域内依法治理的一致性、协调性，值得借鉴。
（二）协同机制的建构
流域环境司法协同是多领域、多维度、多利益方的统筹制度安排，是多主体对复杂环境问题共同交流、协作处理的机制。因此，流域环境司法协同的常态化、长效化有待于协同机制的建构。
第一，协同主体多元化。一方面，积极推动法院、检察院和公安机关之间相互沟通、相互制约的联动机制，根据流域案件的具体情况和复杂程度，实现案前证据的收集和确认、案中纠纷的调解和解决、案后判决的监督与执行等方面的公检法联动，但同时也要警惕司法协同的边界与限度。另一方面，加强行政机关与司法机关之间的衔接，生态执法与环境司法互为表里，司法机关需要积极配合行政机关开展的专项攻坚行动，聚焦流域治理重点和薄弱环节；同时司法机关对于办案过程中发现的影响生态环境的重大问题以及执法部门履职不规范等问题，适时提出司法建议，起到预防预警的前瞻作用。因此，应该解决行政机关与司法机关不协调、沟通不畅等问题，促进生态司法与行政执法形成合力，共同维护流域生态环境安全。
第二，协同实质化。一方面，建设统一的司法协同指导、决策和实施机构。指导、决策机构可以通过大数据、云计算、互联网等技术和平台，开展联席会议、重大事项交流、法律适用规则讨论等活动，解决流域内司法协同的疑难问题，为流域内司法活动的发展指明方向；实施机构作为常设机构，负责日常事务的沟通、处理，执行指导、决策机构的相关决定和意见。另一方面，协同协议应该予以规范和明确协同目标、启动情形、运行内容、反馈和监督程序等制度性问题，避免协同形式的僵化、形式化，实现相关主体在流域生态环境保护方面协同的实质化、专业化。
（三）保障制度充实
保障制度通过影响司法协作主体的动力，为流域的环境保护和高质量发展护航。
第一，完善信息共享制度。一方面可以利用区块链、云计算和大数据应用平台等新兴技术为流域内相关主体开展司法协同活动提供强有力的技术支撑，例如长三角地区为了实现跨区域司法数据流动、共享，成立了长三角司法链；另一方面，为了避免流域相关信息在统计、传输和交换过程中的偏差和缺漏，可以考虑设立专门的信息管理部门或指定某一部门负责管理，促进信息的有效整合和交流。
第二，建立考核机制。随着国家愈发重视生态环境的保护和美丽中国的建设，有必要将环境司法协同事项纳入流域生态环境建设的考核机制中，通过明确考核主体、考核程序、问责范围和奖励机制等考核体系，从制度上给予公权力主体的促进力和约束力。
 
五、结语
 
流域生态环境的保护和治理是一项系统工程，司法作为处理流域环境问题、化解流域环境纠纷的最后一道防线，在探索流域环境司法保护机制的过程中，需要尊重流域环境的整体性，以协同治理理论为指导，充分分析流域环境司法保护的困境，从立法基础完善、协同机制的建构、保障制度充实三方面解决流域环境司法保护的疑难问题，进而实现司法服务、保障流域生态环境的重要作用。
 
参考文献
[1][德]赫尔曼·哈肯.协同学:大自然成功的奥秘[M].凌复华,译.上海:上海译文出版社,2005.
[2] 李景豹.论黄河流域生态环境的司法协同治理[J].青海社会科学,2020,(06):94-103.
[3]秦天宝.我国流域环境司法保护的转型与重构[J].东方法学,2021(2):158-167.
[4]李华琪,曹奕阳.区域环境司法协作的理论溯源与制度回应——以长三角地区为例[J]. 中国环境管理,2021,13(06):140-146
[5] 吴勇. 我国流域环境司法协作的意蕴、发展与机制完善[J]. 湖南师范大学社会科学学报，2020，49（02）：39-47.
[6] 澎湃网.生态司法|闽西南四地法院协同河长办护航九龙江流域治理保护绿皮书[EB/OL].https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_11946666，2021-03-29.
 
作者简介：蔡雨欣(2000.10-),女,汉族,福建泉州人,本科在读,研究方向：环境法方向。