摘要：行政允诺作为一种相对自由裁量的制度，其特征具有相对自由的非强制性，可以发挥行政主体与行政相对人积极参与行政管理活动，从而提高政府为人民服务的能力。现实中，行政允诺制度频繁使用导致其在运行过程中也出现不少突出问题，出现了理论研究严重滞后于实践的情况，理论立法规定的不健全，实践中出现行政主体缺乏法律的约束而滥用允诺和无权允诺以及行政相对人信赖救济不足的问题。为了健全行政允诺内容规定，本文根据当下现实面临的突出问题进行概述，分析行政允诺制度出现问题的原因以及解决问题的方法途径。
 
关键词：行政允诺；信赖利益
一、行政允诺制度运行现状出现的问题
深化改革“放管服”，各级政府积极响应国家政策。为了适应社会的发展以及更好地解决社会实践中出现的问题，行政允诺制度的良好运行能够进一步完善国家法律制度。行政允诺作为政府的非强制性行政管理手段对公民广泛参与法治政府建设具有重要意义，但行政机关在运用行政允诺实现行政管理的过程中出现各种问题。
(一)行政主体允诺履行不规范
行政主体作出的每一个活动都应该遵循行政法的基本原则，不得与上位法相冲突。实践中行政允诺行政主体在作出规定时缺乏相应的法律依据与规范，超出自身权限范围，导致行政允诺行为无序发展，出现很多违法允诺、越权允诺等现象，严重侵害了行政允诺相对人的合法权益。实践中很多行政主体作出的内容未作出经过审核，例如，在“任冬梅案件”^[]中政府作出的免税的内容违反了《中华人民共和国税收征收管理法》规定，最终导致任冬梅受到信赖利益损失。第二，允诺的主体诺尔不践。信赖保护原则作为行政法的基本原则，目的是防止行政权力的滥用。理论上，行政允诺相对人符合允诺的条件时应该给予履行，但是，现实生活中，行政允诺相对人符合允诺条件后出现政府拖延履行、逃避履行的现象。第三，行政主体任意撤销。作出允诺的主体对所作允诺认识不够全面，有的朝令夕改，导致政府的诚信形象受到质疑。比如，陈增月与富安镇人民政府招商引资奖励纠纷上诉案^[]，案件中镇政府并没有充分认识到行政允诺制度建立的初衷，而未经行政相对人认可的情况，任意修改其内容，导致行政相对人合法权益受到严重的损失。这种行为导致相对人对政府的信任度产生怀疑，阻碍了社会参与政府管理的积极性，不利于社会和谐的发展。
(二) 行政允诺制度法律规范不健全
目前，从实体法角度，由于行政允诺实体法的滞后性，行政允诺的认定依据不明确，责任不清晰，效力认定不确定等问题渐渐突出。在司法实践中，行政允诺制度的行政裁量权被行政主体得到滥用，违法允诺、越权允诺的现象时有发生。^[]如何监督裁量权的正确使用成为当下的难题，归根结底是行政允诺制度法律规范的缺失最终导致裁量权过度滥用，行政允诺制度的裁量权的目的是更好地高效便民地解决问题，这与行政允诺制度建设初心相违背。从程序法角度来看，行政允诺制度在实施运行过程中合理有效的程序规制，让社会参与人不能有效参与社会管理与约束行政权力。由于程序法的缺位，行政允诺制度从作出到公示缺乏有效的审查程序与监督程序，最终导致行政允诺制度在运行过程缺乏民主性与科学性。
(三)行政允诺信赖利益救济不足
法律规范的缺位在给予行政机关便利的同时也为后续行政争议的出现留下了空间。权责不明、依据不清等问题造成的行政主体不履诺或者瑕疵履诺现象时有发生，当纠纷出现时也使得行政相对人的维权举步维艰。行政相对人即使成功启动行政诉讼程序进行合法权益的救济，由于法院审理中面临的许多困难，行政相对人也需要面对社会很多现实问题，导致最终不能够进行短时间内的有效救济。第一，信赖救济途径单一。行政允诺制度作为一种新型的行政管理制度，为了适应政府深化改革，行政允诺制度理论上应该有更多的救济途径。但是，现实却是实践生活的冲突问题与行政允诺制度理论上有很大的落差性，行政允诺制度理论的救济途径并不能有效保障允诺制度的运行，多数采用行政诉讼的司法救济来解决问题，司法救济又面临很多问题。比如，法院对于行政允诺审查标准方面。行政允诺制度审查没有具体的标准，导致很多同案不同的问题出现，致使司法权威也受到了挑战。目前为止，非诉讼的救济途径几乎处于缺失状态现存的诉讼制度亦有诸多漏洞，使得相对人的法益得不能够快速有效地解决问题。同理，从判决结果上来看，在现实生活中，即使面对行政允诺的相关诉讼，在判决结果上仅仅是确认违法或者简单地驳回当事人的诉求，并未采取能够对行政相对人相关的补偿方案。第二，行政允诺救济诉讼审结及执行的时间成本高。从解决纠纷的时间成本来看，行政允诺类纠纷一般通过调解沟通、行政复议、申诉、起诉等花费当事人较长的时间。通过威科先行数据库检索发现，接近一半的诉讼案件会进行二审、再审的程序。同时，最终导致结果诉讼救济时间较长，有些经历多次起诉判决的案件仲裁花费的时间超过三年。最终导致相对人的权益救济，时间成本高。
二、行政允诺运行制度完善建议
我国目前还没有正式的、统一的法律规范来指导行政允诺的应用。因此，保障行政允诺制度的有效运行，需要充分发挥行政主体的认知度。而作为直接执行者的行政机关工作人员的思想道德素质和法律素质的高低程度就起着非常重要的作用。
(一)树立正确的行政允诺观念
深化人民政府理念，政府是人民的政府，履行相应职责对人民负责。政府对人民负责的表现之一就是对自己的行为应当向社会公开，接受人民的监督。行政主体在作出允诺活动中应有连续性稳定性和可预测性，即使在重大社会公共利益的需要改变行为、调整政策，也应该给予合法、合理的救济补偿。另一方面，行政相对人基于允诺主体作出的内容，按照允诺内容去行动作出的一系列准备产生信赖利益。行政主体不能滥用裁量权。充分尊重与保护行政相对人的合法权益，一旦受损应予补救，要信守允诺不仅履行法定的义务，还要完成向行政相对人允诺的约定的义务。第一，行政主体需要进一步增强法律意识，培养行政机关工作人员对法律的信仰与忠诚，更要树立对人民的忠诚和守信，把人民的利益放在第一位，发挥政府的引领作用。第二，树立服务政府的观念。行政允诺制度的建立是为了适应社会出现新的问题，随着政府职能转变，市场也进入了改革的深水区，政府要充分认识自己位置，进一步提升服务政府的理念。
(二)加强行政允诺的立法工作
面对仅有的最高人民法院的两部指导性文件，行政允诺制度理论的滞后性是行政允诺运行主要问题之一，实践证明，行政允诺虽然存在很多问题，但是已经是行政的一种管理社会不可或缺的手段。古语有言“徒法不足以自行”，在行政管理职能转化的趋势下，行政主体要充分发挥行政允诺管理作用就必须进一步完善行政允诺法律规定^[4]。第一，各级立法机关在立法职权范围内研究制定行政主体作出行政允诺合法性与合理性依据的法律法规。立法目的是保护相对人的合法权益更是对行政权力的一种约束，更是对允诺相对人信赖的保护。第二，明确相对人合法地位。生活中，出现了行政主体以各种理由进行违法允诺现象，但是，相对人由于缺乏法律规定明确行政相对人的合法地位，导致在允诺纠纷出现时并不能认识到自己的权益，最终行政相对人只能“哑巴吃黄连”，对自己的信赖利益救济可望不可即。对行政相对人法律地位的认可是行政允诺制度运行机制的最大前提，在人大和立法机关健全立法对其地位的认可，从而让社会群众感受到行政机关的信赖，发挥允诺制度最大的活力。第三，立法机关健全允诺救济途径。行政允诺不能得到有效救济，导致在救济途径没有法律依据和相关程序规定，在救济途径上，行政相对人很难实现自己的信赖救济，以诉讼的方式起诉的结果，不仅导致时间长、效率低，导致审判的结果也是褒贬不一。因此，法院和立法机关应该健全对行政允诺的制度，在行政法规上加强行政允诺行政复议的相关具体规定，进一步加强允诺内容的合理性审查，促使允诺制度的有效运行，进一步完善行政允诺制度。同时，在司法实践中，进一步健全行政允诺特征认定相关立法，让法院在行政允诺诉讼能够准确定位，从而不仅保证允诺的在当下的地位，也保证司法公正的形象做到同案同判，维护司法的权威性。^[5]因此，只有从根本上加强立法，完善相关立法，才能避免允诺制度运行过程中出现的乱象，从根源上保障相对人的信赖利益，促使社会和谐的共建。
(三)完善行政允诺相对人诉讼救济制度
第一，明确受案范围^[6]。尽管最高院的《通知》已经明确了行政允诺类案件的可诉性，但是过于笼统的规定并不能保障行政允诺相对人受到侵害时能得到有效的救济，实践中不断出现不同层级的法院对相对人提起的允诺纠纷作出不同的认定，亦反映出规定不明会对案件的审理产生影响。第二，合理分配举证责任。按照“谁主张，谁举证”的原则，在行政诉讼中根据证据的难易程度以及责任，在行政允诺之诉中合理分配举证责任是法院查明案件事实、作出合理判决的前提，既能约束行政主体作出的允诺行为，保障相对人的合法权益。第三，明确判决方式^[7]。由于法律条文中并未规定关于行政允诺的审查方式，法院在实践过程中仅仅是形式审查，诉讼救济的最终目的在于通过判决定纷止争，保障相对人合法权益。但是，现实生活中的面临行政允诺的审查与认定比想象困难得多，使得不同类型甚至同一类型的允诺案件需要不同的判决才能达到解决行政纠纷的目的。因此本文主张对不同情形适用的判决方式予以明确，通过明确不同情形下行政允诺的判决方式，最大限度地明确范围，才能最大化地发挥行政诉讼在争议解决方面的巨大优势，确保相对人信赖利益得到有效保障。
          
 
 
 
参考文献
[1] 湖北省高级人民法院.任东梅,襄阳市人民政府二审行政判决书.（2019）鄂行终240.
[2] 韩标, 刘德生. 政府不兑现招商引资奖的法律属性——陈增月与富安镇人民政府行政允诺案[J]. 判例与研究, 2009(1):5
[3] 吴玉炜.实践中行政允诺的问题分析及其完善[J].延安职业技术学院学报,2019,33(04):14-17.
[4] 常鹏.行政允诺司法判断的实证研究[C].重庆:重庆大学,2019.
[5] 章剑生. 行政诉讼"解决行政争议"的限定及其规则——基于《行政诉讼法》第1条展开的分析[J]. 华东政法大学学报. 2020, 23(4):12.
[6] 丁丽红. 关于扩大行政诉讼对合法权益保护范围的思考[J]. 行政法学研究, 1999(1):3.
[7]  颜冬铌.行政允诺的审查方法——以最高人民法院发布的典型案例为研究对象[J].华东政法大学学报,2020,23(06):178-192.
 
基金项目：青海民族大学研究生创新项目，项目名称：行政允诺制度运行现状调查研究(项目编号：04M2021168)
作者简介：罗炀(1992-)，男，汉族，山东临沂人，青海民族大学法学院，硕士研究生，研究方向：行政法学。