摘要：居家养老服务在多地实操下取得了一定的成绩，但由于法律规范缺失，现阶段居家养老机构所提供的专业服务水平过低，行业乱象丛生。在居家养老市场发展过程中，政府必须尽到自己的责任。本文通过分析、借鉴及梳理与居家养老和政府监管有关的文献，对我国的居家养老行业的监管和产生的问题进行研究，从政府主体角色、立法现状及监管困境以及政府监管措施等三个方面进行思考。在居家养老市场运行过程中，由于政府监管职能不明确，监管任务不具体，监管法律空白，监管主体不统一，政府在落实政策过程中有较大的阻力，导致对行业监管效率低下，从而影响了居家养老模式的运行和发展。
 
关键词：养老，监管，法律保障
我国第七次人口普查数据显示，60岁以上人口为2.64亿人，占18.70%，65岁以上人口为1.9亿人，占13.50%。随着我国医疗体系的健全和科研能力的提升，高龄老人的寿命普遍增加，慢性病患者增加，老年人数量也不断增长。但与此同时，慢性疾病呈现出病程长、并发症多、很难治愈等特点，这些因素导致多数老人表现为半失能或失能状态，他们对长期医护服务的需求高于相对健康的老人。我国的养老格局“9073”将是长期的现状。为了降低负担，引导90%的老年人选择居家养老，7%的老年人和3%的老年人将以社区养老和机构养老为补充。针对居家养老目前有什么样的政策引导，养老机构的监管现状如何，以及如何规范居家养老机构能够让居家服务“更上一层楼等”问题，本文通过文献研究法，全面分析我国目前居家养老法规政策，分析目前我国对居家养老机构的监管现状，明确怎么去监管居家养老机构能提高养老机构的服务水平和规范程度，提出与居家养老相关的建议，如填补空白的法律、制定详细的监管制度、如何建立高质量的居家养老机构，以便应对我国人口老龄化的社会现状。
 
一、居家养老服务概念辨析
居家养老服务，是指以家庭为核心、以社区为依托、以专业化服务为依靠，为半失能或失能老年人提供日间照料服务。服务内容包括三部分：生活起居、医疗健康、精神慰藉。服务的对象为失能或半失能的老年人。居家养老相比于机构养老显示出成本偏低、不离开家的优势，符合我国传统养老观念。家庭养老比社区养老更具备传统养老的优点，能够为老年人提供更丰富多彩的服务，从而实现老年人幸福生活的最终目的。居家养老模式的创新和发展，对整个养老事业的发展有着举足轻重的地位。
在目前老龄化严重的社会，居家养老模式可以很好地解决这一问题，是一项民生工程。近年来居家养老服务发展取得了很大成效，但也面临一些显著问题，主要表现在居家养老服务质量低下；居家养老与社区养老各自独立；医养结合发展滞后；监管规范缺失。因此，要立足新时代的发展潮流，必须将老年人的幸福作为重要事情来做，将他们拥有幸福感、获得感作为我们的使命，努力打造居家养老的特色，规范居家养老市场发展。
目前，我国居家养老是由传统的家庭养老结合当下的经济和社会基础延伸而来的。长期以来“养儿防老”的观念深入人心，养老重任基本落在子女肩上。西方“社区照顾”的模式逐渐引入国内，使我国的家庭养老观念变得落后。自此，我国很多学者开始研究居家养老。目前，多数学者认为有以下三种类型：
一是场域论，认为居家养老和机构养老是并列关系。居家养老区别于入院养老主要在于养老地点，如果在自己家养老就为居家养老；如果在养老院和老年托管中心养老便是入院养老，也是机构养老^[]。
二是主副论，认为居家养老是以家庭养老为主、社会养老为辅的养老模式。居家养老相比于家庭养老更多的是注入了社会性。所以说居家养老是家庭养老的延伸^[]。因此居家养老相比于传统的家庭养老，不仅在认识上有所转变，而且也意味着整个养老系统建设的转变。
三是结合论，居家养老是多种养老形式的一种，是经过长期发展形成的，较于家庭养老更加科学，但也离不开社区养老的支持、离不开国家政策的倾斜^[]。居家养老被多数研究者视作“拆掉围墙的养老院”，居家养老已经因其社会属性和专业性逐渐接近机构养老的服务。而各方力量的参与，赋予居家养老更多功能，使得老年人能够享受专业的养老服务，这是居家养老发展的根本目标。
二、我国居家养老的监管现状
为应对我国出现的老龄潮，政府出台相应政策激励市场大力发展养老产业，特别是居家养老产业，因准入门槛变低，鼓励资金增加，机构大量涌入，产生了行业乱象，形成了一批管理不规范、专业技术低的居家养老机构，给老年人造成了很多不良的损害。为了应对发展过快导致的一系列问题，政府必须采取强有力的监管措施，而目前我国对养老市场的法律法规非常欠缺，在监管过程中很难做到依法行政，监管就变得很难操作，出现一些不规范的监管方式。
1.政府监管主体
民政部门是养老市场的主管部门，为了顺应老龄潮，持续不断地探索我国养老市场的发展方向。各地民政部门负责居家养老服务的监管工作，发展社区内老人日间照料中心，具体执行和落实政策优惠。近年来，在"简政放权、优化服务"的背景下，要善于发现养老服务监管中存在的问题，落实问题整治专项行动，做实做细每一项监管，做到标准化、合法化、信息化的长效监管。2019年，民政部决定设立养老服务司，专门负责老年人的养老工作，由此可知国家对老年人养老服务发展的重视程度。成立独立的养老服务司，最大的好处是养老事务可以统一进行管理。专业的人做专业的事，行动上更加统一，管理上更加透明，监管上更加便利。总而言之，在社会快速老龄化加快过程中，对养老行业的监管要加强，努力建成完备的监管服务体系，以适应老年人的新需求，实实在在提升我国居家养老服务的质量。
2.居家养老服务立法现状
在我国居家养老发展的初级阶段(1980年-1989年)，为应对即将而来的老龄化社会，又尊重中国传统养老理念，多地开始提出居家养老的先进措施，但是这个时期大家对这一概念还处于模糊阶段，国家在这一阶段没有出台正式的居家养老法规和政策。要加快建设养老网点和养老服务的硬件设施，也要强化居家养老产业中政府监管的作用，并规范政府筹集和使用资金的管理方式，将养老服务的发展推上法治轨道。
2000年后连续7年时间是居家养老服务发展的初级阶段。随着老龄化越来越严重，居家养老逐渐出现在大众视野下，很多地区开始制定关于居家养老的政策文件。随后我国又出台了《关于支持社会力量兴办社会福利机构的意见》，紧贴人民群众实际需要，鼓励市场资本参与到居家养老的发展建设中来，调动广大社会力量参与养老建设。    
后面又修改了《中华人民共和国老年人权益保障法》（以下简称老年人权益保障法），明确了以居家养老为基础、以社区养老为依托、以机构养老为支撑的养老服务。为了让老年人生活得更加有幸福感和获得感，让居家养老成为主流养老模式，多部门联合印发《开展居家养老服务试点工作的通知》，使得居家养老监管变得明确和规范。
3.居家养老服务监管困境
从我国针对老年人制定的法规发展来看，至今为止都没有一部完善而系统的法律。除了老年人权益保障法、《社会养老服务体系建设规划》外，还有几部由部委联合制定的管理办法和各地方制定的规范性文件，都较为零散无法系统地预测、指引市场主体和有关部门的行为。地方制定的规范性文件层次不齐，甚至互相矛盾，在当前养老市场纠纷矛盾层出的情况下，导致很多纠纷很难有统一的法律标准，进而双方对结果很难接受，给养老市场的发展带来很大困扰。有关部门对市场的监管难以找到有效依据，出现执法困境，容易产生较多的社会矛盾，无法可依是现在面临的首要问题。
政府是主导养老市场发展的关键，管理国家的养老资金和市场中的养老机构，对于政府在作出行政决定后，并未明确合法的实施细则，政府也未明确责任承担。一方面政府缺乏相关法律追究机制，购买居家养老服务产品会造成资金使用效率低、使用专项资金不合理、投资问题突出等，这一系列的损害性过失由于缺乏追究机制，导致很难被追责，同时降低准入门槛，但这些行为都没有法律标准。在缺乏养老行业法律标准的情况下，容易造成政府执法难，无法可依的困难，容易因其主观臆断式的执法导致市场主体被侵害，让部分社会力量失去养老市场信心。就目前在养老行业的立法来看，政府很难规范地监管居家养老机构，居家养老机构从进入市场到退出市场都缺乏强有力的法律保障。有些地区根据自己制定的规范性文件进行监管，必然会出现冲突和矛盾，这对养老市场会造成一定的伤害，所以政府的监管必须要有法可依，而法律的效力也要提高，应该由国家层面统一制定。
三、居家养老市场的政府监管措施
1.明确监管法律依据
我国目前处于居家养老市场发展的关键时期，让居家养老市场稳定蓬勃发展，就必须完善居家养老的法律法规。立法是居家养老市场发展的最有力保障，法规政策的缺失会让居家养老发展很难深度推广。一方面，政府可以以老年人权益保障法为依据，制定详细的政策规章，使服务内容具体化。如日常照料、医疗护理、康复、助洁助行的生活服务、精神慰藉和文体娱乐活动等，对这五大项制定更为详细的内容。另一方面，国务院尽快制定并发布居家养老服务的行政法规，梳理居家养老服务的具体内容，确保养老信息公共性，加强个人隐私保护，尊重老年人的自主权益。加强中央法律文件制定的同时，也要注重中央与地方权力的分配，在发布宏观调控性文件时应该结合地方实际情况，让居家养老政府监管拥有有力的法律保障，实现有法可依、依法监管。
2.重视事前、事中和事后监管
要建立事前、事中、事后监管的全方位体系，政府监管必须杜绝非法操作，必须依法监管。只有建立合法公正的居家养老服务体系，才会有力地促进居家养老市场向着光明的方向发展。首先，事前监管是一种预防式的监管理念，制定并完善政府监管的规定，形成统一且具体的标准。其次，事中监管属于运营中的监管，随机对财务运营情况、政府的相关补贴费用等进行抽查。重视养老服务人员的生活状况同时严格审查从业人员的工作资质，由民政部门严格落实持证上岗的政策，并对从业人员进行科学的培训。最后，事后监管是建立一套问责和处罚的追究机制，除了在居家养老服务中承担主要责任的民政部门，还有环保、消防、卫生等部门也包括其中。在这基础上建立和完善政府部门的监管机制，建立老年人监督平台，严格依照法律执行监管，形成科学合理的监管体系。
3.建立第三方评估监督
从我国的规划可以看出“放管服”是政府部门的改革目标，“放水养鱼”是居家养老服务市场发展的需要，也是引发市场的需求。我们要建立第三方评估体系，更加科学合理地加强监管，填补政府监管的漏洞。建立第三方评估体系，就要实现内外协调发展，既要对第三方本身进行监管，成立自己的监管部门，对自身各方面进行监管；也要政府发挥自己的监管作用，科学合理地对第三方机构进行引导，避免第三方评估偏离监管的主要内容。其次，充分发挥社会的监管力量，建立信息公开平台，采用线上线下相结合的方式，方便公众参与监管。这样既能提高公众参与公共事务管理的获得感，也能提高第三方评估的科学性，就能更好地促进居家养老服务的科学且合理地发展。
参考文献：
[1]袁缉辉.养老的理论与实践［J］.中国老年学杂志，1996，（05）：300－303．
[2]王锦成．居家养老：中国城镇老人的必然选择［J］.人口学刊，2000，（04）：19－22．
[3]穆光宗，姚远．探索中国特色的综合解决老龄问题的未来之路——“全国家庭养老与社会化养老服务研讨会”纪要［J］．人口与经济，1999，（02）：58－64＋17．
 
基金项目：青海民族大学研究生创新项目，项目名称：我国居家养老监管现状及思考（项目编号：04M2021072）
作者简介：邓程（1995-），男，汉族，四川广元人，硕士研究生，研究方向：行政法学。