摘要：应急征用相对于行政征用而言，主要区别是发生紧急情况这一特殊背景。但是在紧急情况下，该权力的行使又面临着各种各样的风险。新冠肺炎疫情发生之际，武汉市W高校征用学生宿舍事件引发网友热议，这一事件也引发了对于应急征用权力规范行使的深入思考。如何在行政应急征用权力行使中平衡公权力与私权利的关系，保护公民基本权利并做到约束行政权力恣意扩张，而规范行使的门径正是需要通过合法性和合理性的双重要求作为权力运作的基础。
关键词：应急征用、规范、行使
 
一、W高校征用宿舍案与问题提出
2020年2月7日，湖北省新冠肺炎疫情防控工作例行新闻发布会表示，准备将湖北省委党校新校区和武汉市属高等院校改造成定点医疗点，用于武汉市疫情防控工作。
当日晚，W高校学生收到该通知，该校5栋宿舍被征用。次日，有网友在社交平台上发布了一系列部分宿舍被改造的视频和图片，引发社会各界热议。通过照片看到，平日里整洁的宿舍楼大厅里，被扔满了"垃圾"。未在通知之列的宿舍也被临时征用，楼道里杂乱地堆放着学生的物品。一时间，舆论四起。
W高校对网络上出现的舆情作出回应，称被征用的学生宿舍里学生个人物品将被“集中封存保管”“统一存放于同层未征用房间”，对于存在物品处置不妥当问题将在核实后予以补偿。
在疫情肆虐、全民紧张之际，武汉市W高校征用学生宿舍迅速在网上发酵，引发网民对于学校行为的批评。在这个过程中，也值得对应急征用这一在紧急情况下引发的特殊性应急权力进行深入分析和研讨。如果这一征用行为是应急征用，那么什么是应急征用？它有什么样的特点？如何有效、规范行使呢？围绕这一典型案例，笔者展开对应急征用这一行政应急权的探讨。
 
二、应急征用的概念及特点
1、应急征用的概念
应急征用一般是在突发事件发生进入紧急状态后，考虑到应急处置的迫切性而在制度维度与一般行政征用存在差异的征用制度。考虑到紧急状态的发生具有不确定性和危险情况的急迫性，应急处置管理机关难以在紧急状态下有效对人力、物力的调动行使行政应急处置权力。正是为了危机的有效解除、降低损害，行政应急处置机关就必然要向组织或自然人征用一定的财产或劳务，这一过程和活动称之为应急征用。^[]武汉市W高校征用学生宿舍是基于疫情的背景下，征用行为属于紧急情况下对于物力的排除性使用，因而是较为典型的应急征用。
2、应急征用的特点
紧急性，是应急征用相较于一般行政应急的最突出的特征，体现在：其一，决策过程的时间较急迫；其二，实施程序和过程简单。
公益性，行政应急处置征用权发生的前提应当是为了应对紧急状态，保护公共利益的现实需要，且该利益与国家权力所代表的公共利益有所不同，这种利益虽然派生于一般的公共利益但是有其特殊性。
权能转移性，主要是基于征用对象而言的。应急征用的对象是组织或者公民个人的财产和个人的劳务，尤其是财产的占有，并不是绝对占有而是一种临时的占有权能，发挥财产的物质利益，因为征用要求对财产进行返还。
强制性，征用制度的本质即是国家对于组织或公民财产以及公民劳务的合法支配，其法定性的特征要求积极配合征用是组织或公民的法上义务，因而在组织或公民不履行该义务的时候，有权机关可以违背组织或个人的意愿而进行强制履行。
补偿性，实际上是权能转移的派生规则，主要基于返还规则，对于天然具有不能返还特性的劳务和因应急使用造成的财产贬损的情况，征用者应当进行一定程度的补偿。
 
 
三、应急征用的规范行使
所谓规范行使，是权力的运用应当有合法性基础，符合法律的规定。然而，对于应急征用而言，仅仅只有合法性还是不足的。目前我国以《突发事件应对法》为代表的法律虽然对于紧急情况下有关部门有权行使应急征用权力有赋权规定，但是对于如何去行使，却没有列明。这必然影响着应急征用的实际执行效果，而疫情中武汉市W高校征用宿舍事件就是合法不合理的典型，也因为不合理的问题而在疫情期间引发舆论。
1、应急征用应当依法行使
武汉市W高校征用学生宿舍的事件出现后，网友对于该行为的合法性并不怀疑。新冠肺炎疫情在我国的发生呈现出群体性恐慌的社会防疫背景下，紧急征用宿舍是为了尽快处置疫情，减轻疫情二次传染的可能性，最大限度降低突发事件的危险性。对于应急征用而言，公共利益的维护是首要的考量因素。更为重要的是，应急征用权力虽然未被我国法律明确定义，但是在法律规范中却有着正当的权力基础，因而应急征用权力行使具有合法性。
应急征用相比于常态化下的一般行政权力，具有更大的风险性，因而必须牢固确立“法无授权不可为”的红色底线，树立权力法定、依法行政的理念。在紧急状态下，只有更加坚守“法无授权不可为”的红色底线，坚持在法治的轨道里行使行政应急处置权力，才是依法行政的本义。
    2、应急征用应当合理行使
行政法的合理是建立在合法的基础上的，因而合法是作为合理的基础存在，而合理是合法层面上对于行政权规范行使的进一步要求。合法性的基础来自法律的授权，有着明文的法律规定，相对应地，合理行使有着更高的规范要求要求，在应急管理法律法规中却鲜有规定，这也是引发武汉市W高校征用宿舍舆论争议的关键所在。
（1）比例原则
比例原则是行政法上的基础性原则，一般指享有行政权力的机关或组织在行使行政权力追求实现行政目标的过程中，更要侧重于对相对人利益的充分保障。在这个过程中，其应然地包括适正性、必要性和均衡性的内在逻辑，因而这三个层面的要求也构成比例原则的构成要件。
适正性是指在所有能达成行政目标的行为中，采用的是妥当、合适的手段，其意味着手段的选择仅仅是能够达成行政目标的众多手段中的“一部分”，即“n/N”关系；必要性是指行政主体所行使的行政行为是对于行政效果的达成是必要的，没有该种行政行为则不能够达成最终的行政目标，且该种行为的选择具有一定的必要性；均衡性是指在多种能够达成最终行政目标、并且是必要和妥当的行为中，应当尽量选择对相对人的损害最小的方式，此处的均衡也是公权力与私权利之间的均衡。^[]
三者在自由裁量中的运用主要表现为，适正性是对于自由裁量方案的列举，此时其标准相对宽松；必要性是对于前述既定方案的选择，此时开始对宽松的范围进行限缩；均衡性是对于自由裁量方案的确定，设定最优解，而其正是最终的动态博弈的产物。论述三者之间的关系的用意主要是由于，一般的行政权行使活动与紧急状态下行政应急处置权力的行使，虽然都应当遵循比例原则的要求，但是实质上在遵循的层面上有所差异。
（2）正当程序原则
正当程序原则是行政法的基本原则，以其逻辑性、系统性和完备性而成为重要的法律技术。在国家治理过程中，程序作为一种权力控制机制，也是现代国家依法行政的核心。^[]从结构上而言，正当行政程序通常包括程序的中立、公开和自洽。
中立性是指程序的规范独立于行政权力享有主体与行政相对人，在形式上两者作为程序的重要参与主体具有平等的地位，并且在实质层面程序机制的内容不受参与主体的主观好恶和利益所左右。
公开性是指在涉及程序活动的全过程，行政主体必须对包括行政相对人在内的社会公众公开除涉及国家秘密、个人隐私以及商业秘密以外的、与行政权力运行有关的各种内容和事项，确保基于程序中立的另外一方的行政相对人在信息不对称的情况下知晓行政权的运行过程，实现程序作为一种对称性结构在信息分享上的公平性，而且还是以能为社会公众作为相对外围的监督者以看得见的方式公开，确保程序本身的公正。因而，民主的程序内在地要求行政决定只能是行政主体与行政相对人沟通后的一个结果，而案例中的征用处置行为并没有落实该要求。
自治性是指程序本身具有相对独立性并且该种相对独立性影响了其与外部环境之间的互生关系，简而言之，即程序本身的运行过程也同时是程序的功能变现过程，这是程序本身所具有的张力所导致的。程序本身为效率而生，其内在的要求是为了保障相对人的公平性地位，因而在时间上有所约束。
（3）人权保障原则
行政本身具有公共属性，是公共利益的代表和集合，同时行政权的存在又旨在维护以公民个体为基本构成的公共利益。^[]公民权利作为制约国家权力的一种二维形式，实质上是以国家权力对于公民权利的保障为前提的，保护和发展公民权利与自由即是保障人权。
人权从字面意思理解，即是一个人所应该享有的权利，而该权利的存在，又旨在保障其生存与发展。通常公民主张应当享有或法律规定享有的形式出现，而以法律规定的权利，是得到以宪法为根本大法的国家法的承认的现实权利，承认本身意味着保护而使得个体在人格、精神、道德、教化以及其他内容的与生存和发展有关的现实需要得到最全面、最自由的发展和张扬。而此种作为个体的人所享有的权利，并非来自法律的赋予，而是作为有理性、有独立意志的人所固有的属性。
人权的范畴应该是大于宪法上的公民权利的，人权本身的要义决定宪法上的权利仅仅是人权的一部分，自由人作为人权的自主持有者而获得宪法上的认可和保护。因而，有学者认为人权包括自然属性和社会属性两方面的内容，宪法上赋予的人权只是在社会伦理上所建立的一种共同信赖所具有的社会属性的体现。我国《宪法》第33条第3款规定，国家尊重和保护人权，而这里的人权，即是广义理解的受一定社会伦理的、人格的、道德的支持的生存和发展的权利。
个体人权的保障是公共利益的基石，而紧急状态下为了公共利益实际上对个体人权进行了有程度的切割，^[]其应当与公共利益结构相称，并非恣意的褫夺，也就是前文中谈及到的遵循合乎比例的利益逻辑。因而，在此种个体利益牺牲的逻辑里，应该内在地包括对全体公共利益构成的个体的平等保障，即使是作出牺牲的个体，也不应当比未作出牺牲的社会其他公民的人权保障程度更低，或者直接排除该个体的人权保障。
 
 
四、结语
应急征用毕竟是发生在紧急情况下的特殊权力，在我国当下仍属于新兴的制度，因而在其行使过程中，要求权力行使单位必须做到一体两面：一方面，在紧急情况下，应急征用权力行使单位承担着综合性的“救火队长”角色，具有相对集中性的权力，也因而容易出现滥用的可能性，需要该权力的运行取得明确的法律授权；另一方面，行政权本身的行使，赋予行使主体的自由裁量，存在极大的主观决断自由，危害较大。因而，规范应急征用的行使需要将其关进制度的笼子，除了通过法律法规约束行政，实现法律对于该权力的“统治”，^[]还需要严格落实行政法的基本原则，合理把握行使的分寸。
 
参考文献
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基金项目：青海民族大学研究生创新项目，项目名称：疫情中武汉市W高校征用学生宿舍的情况调研(项目编号：04M2021162)
作者简介：林佳琳（1997-）女，汉族，山东威海人，硕士研究生，研究方向：宪法与行政法学、法治政府建设。