摘要：处罚与教育相结合原则是《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称行政处罚法）确立的一项基本原则。然而，行政处罚法仅对其作出了原则性规定，对该原则如何具体落实却缺乏法律规范层面的明确规定。因此，借鉴多地已经推行的“三步式”行政处罚模式，将教育设定为处罚前的必经程序，考虑提供保障罚教结合原则实现的程序装置——行政预处罚制度，对正处于萌芽阶段或已经实行的违法违规行为进行事前警示，督促相对人主动改正违法行为，从而提高行政处罚的实效性。

关键词：行政处罚；处罚与教育相结合原则；行政预处罚
 

引言

在行政处罚领域，《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称行政处罚法）确立了处罚与教育相结合原则，要求执法机关在行政处罚中立足教育、保障人权，有助于更好地实现行政处罚法预防违法的功能，是保障社会管理实效性的有效指引。然而，行政处罚法仅是对其做出了原则性规定，罚教结合原则如何落实却缺乏法律规范层面的具体展开，使得教育的适用在实体及程序设定上缺乏足够的实现手段，“重罚轻教”“只罚不教”等现实问题也一定程度上阻碍了执法社会效果与法律效果的有机统一。具体表现为法律规范更为倚重处罚的威慑功能，而如何教育、在什么过程中教育违法者缺乏明确的程序性指引；执法过程中适用教育和处罚的比例失当，许多可以通过教育达到治理效果的案件，却施以处罚；^[]处罚与教育相结合原则更多局限于一个倡导性条款，而非较为明确的实现手段。因此，行政部门应积极探索处罚与教育相结合原则在行政处罚措施中的具体落实，加强行政处罚社会效果的实现，以进一步提升行政处罚的效能。本文通过探讨分析当前处罚与教育相结合原则存在的问题及实践中探索现状，提出优化罚教结合原则的实现手段与实施效果的程序性改善建议。

一、当前处罚与教育相结合原则面临的问题

处罚与教育相结合原则是行政处罚法中的一项重要原则，以之为价值基础所设定的不予处罚、从轻或减轻处罚、处罚前告知、听证等行政法制度都具有教育色彩。然而在行政执法实践中，该原则的落实却面临重重阻碍。法律制度层面，行政处罚法偏向强调处罚的实体及程序设定，缺乏对教育手段的保障；现实适用上，只罚不教的问题也较为突出，行政处罚难以有效实现警示教育及预防功能，无法达到其预期的治理目标。
（一）“重罚轻教”的法律制度无法达到预期治理效果
行政处罚法偏向强调“法律威慑”这一目标定位，“法律威慑理论是通过法律责任为违法行为设置后果，从而为行为人创造在事前放弃违法行为的激励。”^[]当前的具体法律也侧重强调通过惩罚威慑违法行为人，却不能达到其法律制定时所预期的威慑效果与治理效果，无论是对再犯行为的阻却，还是对侥幸心态的威慑，都不尽如人意。
例如，罚款这一处罚种类在很长一段时间内受到倚重，但随着社会的发展，违法者的违法成本追赶不上违法收益，即使加重罚款力度也无法击中违法者的要害，通过财产罚实现威慑目的这一意图逐渐无法企及。^[]行政处罚法修改后，新增了“通报批评、降低资质等级、限制开展生产经营活动、责令关闭、限制从业”等名誉罚、资格罚和财产罚种类，能够一定程度改善财产罚一罚了事、执行困难等问题，但仍然着眼于处罚层面，未能较好地体现行政处罚的教育要求。从这个意义上讲，强调处罚与教育相结合原则在行政处罚中的导引功能，需要更加重视教育这一原则性规定的落地，既要避免过于倚重处罚手段，也反对教育万能的观点，实现二者并重，才更能满足公众的安全心理需求，实现法律效益与社会效益的最大化。
（二）“只罚不教”无法解决行政处罚造成的复杂社会影响
处罚具有负效应性，部分行政处罚措施依法实施后，确能有效规制违法行为，实现执法法律效果，但该处罚一经实施却有可能产生较为复杂的后果，同时对行政相对人及相关第三人造成不可逆转的影响，无法达到法律效果与社会效果并举的目标。
如责令违法办学的幼教立即停止办学，虽然该行政处罚确实有助于营造良好的教育环境，保障孩子们接受正常的教育，但对于停止办学机构的学生而言，短时间内家长能否找到符合要求的正规机构就读却是较为棘手的难题。在教学学年内，大部分幼教机构学生数量已经饱和，还有余位的机构也可能存在费用较高、地点不合适等问题，如此一来，适龄儿童的受教育权便会存在短期的权利保障真空期。^[]因此，对于违法办学的幼教，要求其立即停止办学不是最优的选择，可以考虑在依法作出行政处罚决定之前加入缓冲程序，在缓冲阶段加强与幼教机构的协同，行政部门实施刚柔并济的行政行为教育督促幼教机构改正违法行为，促其达到办学要求。
（三）处罚与教育相结合原则缺乏足够的程序支持
在实务中，教育这一原则性要求缺乏具体的实现装置，处罚与教育相结合原则未能充分发挥其应有的作用，主要源于以下两类问题：
1.缺乏对教育这一原则性规定的明确程序指引
处罚前告知无论是从条文设计还是实际适用上都更为注重处罚的效率——将处罚内容、理由依据、救济途径等全盘告知当事人，是为解决行政主体与相对人间信息不对等的情况，使相对人能够更快理解并执行处罚决定。实践中，执法主体往往直接采用最有效的方式完成告知程序，较大程度偏离了对当事人的教育要求。由此看出，在执法过程中，如何教育，在什么过程中教育缺少明确的规定，使得处罚与教育相结合原则可实施性不强。
2.执法过程中适用教育手段和处罚手段的比例失当
许多可以用教育方式达到制止违法行为、恢复管理秩序的案件，却仍一罚了事，简单执法。行政执法的主动性降低，从而无法更好地保障人权、预防违法行为的发生。2021年行政处罚法修改后，新增了首违可不罚、无过错不罚等制度，对初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚，或者当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚，极大程度地体现了对处罚与教育相结合原则的强调与落实。各地依据其制定的包容免罚清单，教育不予处罚的当事人自觉守法，有助于促使行为人产生避免再犯的主观意识，从而实现预防和制止违法行为的效果，显示出行政处罚法愈发重视行政处罚预防性功能的立法导向。

二、处罚与教育相结合原则在行政处罚实践中的具体运用

当前，多地为落实处罚与教育相结合原则进行了诸多实践探索，如天津、武汉、青岛等地推行的“三步式”行政处罚模式和江苏省常州市、上海市实施的“累进式执法”模式，这些执法实践部分取得了较为理想的效果，对如何在实行程序上落实罚教结合原则进行了有益探索。
（一）“三步式”行政处罚模式
天津、武汉、青岛等地于十几年前便开始推行的“三步式”行政处罚模式，是在行政处罚中，行政机关对实施违法行为的公民、法人和其他组织，适用先教育规范、再限期整改、最后依法处罚的执法程序。具体操作为，行政机关发现违法行为后，经初步判断应当适用“三步式”行政处罚模式，则在向违法行为人出示执法证件亮明身份后，首先调查违法事实，明确告知其所违反的法律法规条例，劝导其主动改正，自觉遵守法律规定；若在教育规范阶段仍未主动改正的，则由相关行政执法处室书面责令违法行为人改正或限期改正违法行为，如未能于限期内整改将采取必要措施；即依法对其进行处罚^[]。
（二）“累进式执法”模式
江苏省常州市公安交警部门对电动车驾驶人的交通违法行为采用“累进式执法”模式，具体为“首次教育警告、二次普法学习或普法协勤、三次现场处罚”^[]。经统计，实施“累进式执法”后，常州市的电动车交通违法行为人再犯比率、电动车道路交通亡人事故比率都有所降低，常州示范路上的电动车守法率也超过90%。
2017年至2020年，上海市公安机关也对违反道路交通法律法规的行人采用“累进式执法”的方式——民警对行人的道路交通违法行为实行第一次教育、第二次警告、第三次及以上处罚的执法模式。该模式实行三年来，上海市交管部门教育、警告的行人人次几乎涵盖了上海市的每个家庭单位。但受个体差异影响，公众的守法意识参差不齐。据统计，2019年上海市的道路交通亡人事故中，因行人不遵守交通法规的占大多数。因此在2020年7月，上海市取消了对行人交通违法的“累进式执法”，转而加大现场执法力度，以减少交通事故数量。

三、增加落实教育原则的程序设定

为落实政府行政方式转变的要求，实现由消极行政向积极行政、强制行政向说服行政的转变，在行政处罚领域需要进一步完善处罚与教育相结合原则的法律规定，均衡教育手段与处罚手段的适用比例，发挥罚教原则应有的作用。据此，本文建议将教育设定为处罚前的必经程序，并提供保障其实现的程序装置——行政预处罚制度。
（一）行政预处罚制度的概念界定
行政预处罚制度借鉴天津、武汉、青岛等地推行的“三步式”行政执法模式，对符合预处罚适用原则的违法行为适用行政预处罚程序，采用向行政相对人作出行政预处罚通知书的方式，对正处于萌芽阶段或已经实行的违法违规行为进行事前警示，告知、说明、提醒行政相对人该行为可能产生的危害及其相对应的法律后果，督促相对人主动改正违法行为，从而提高行政处罚的实效性，合理避免相对人承担制裁性行政处罚的不利后果，达到柔性执法与刚性执法、社会效果与法律效果之间的平衡。在当事人于预处罚通知书规定的时限内未能停止、改正违法行为，或未能消除危害后果时，依法进行行政处罚。
（二）行政预处罚制度的适用范围
行政预处罚制度的适用范围应当着眼于行政处罚的共性问题，设定框架性原则，为各领域针对具体行政处罚事项创设规则预留空间。因此，行政预处罚程序主要可以适用于以下情形：1.法律、法规、规章明确将“逾期不改正”作为处罚的法定构成要件，可以通过预处罚通知书的形式增强对行政相对人的约束力；2.尚处于萌芽阶段或已经实行尚未完成的违法行为，预处罚能够起到告知其危害及法律后果的作用，避免不利后果的进一步产生；3.已经作出但社会危害性不强且不具有紧迫危险的违法行为，此时违法行为人存在改正可能，通过教育手段预防再犯的可能性较大。
（三）行政预处罚制度的适用程序
实施行政预处罚，需较大程度调动执法人员的主动性，在发现尚在萌芽阶段或已经实行的违法违规行为后，经初步判断对符合行政预处罚程序的违法行为当事人作出行政预处罚通知书，其内容为告知、说明、提醒行政相对人该行为可能产生的危害及其相对应的法律后果，并根据具体情况规定改正的时限，督促相对人主动改正违法行为，消除危害后果；对可以当场改正的违法行为，可以通过口头方式进行预处罚通知，其他情形应当通过书面形式进行。相对人在规定的时限内自行停止、改正违法行为的，则不予处罚，相反则依法对其进行处罚。这一程序设定易于同现有行政处罚执法实践结合起来，因而可操作性较强。

四、结语

本文提出了“行政预处罚”这一制度概念，看似脱离现有行政处罚法的程序性规定，但在我国行政执法实践中，早已存在多例分步处罚的实践探索，多地已较为系统地长期推行分类分步式行政处罚，并已取得较为理想的效果，因此设定行政预处罚制度存在一定的实践经验及实施基础。而总结现有实践经验，进而设定统一的行政预处罚制度，对规范行政执法，明确行政机关执法权限有着积极的作用，能够较大程度避免行政执法人员在行政处罚过程中因教育手段实现装置的缺失而滥用自由裁量权，改善“只罚不教”现象。
 
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基金项目：江苏省研究生实践创新计划项目“行政处罚中预处罚问题研究”（SJCX21_0861）