摘要：罚款作为行政处罚的一种手段，已经成为行政机关在维护社会秩序中一种常用的管理手段。近年来，我国行政罚款的强制执行案件居高不下，相对方履行罚款的意愿薄弱，造成行政罚款执行成本高昂的问题。立足于我国基层行政罚款的实践活动，从提高相对方履行义务的积极性出发，提出两点建议：一是通过实施激励措施增强相对方履行罚款义务的意愿，即对于犯罪较轻、主观恶性较小的违法行为实行减免罚款制度；二是在行政相对人因主、客观原因执行不能的情况下，将公益劳动或拘留作为罚款的替代性履行方式，并对其制度设计提出一些建议，以期改变行政罚款的执法现状，实现行政罚款履行方式的优化。
 
关键词：行政罚款；履行方式；减免罚款；易科
 
行政罚款是指对于违反行政法律法规的行为人，法定的行政主体对其予以经济性制裁的处罚方式。罚款作为行政处罚的一个种类，具有极大的灵活性，在行政管理活动中适用极其广泛，涉及我们生活的方方面面，每个人都避免不了与其打交道。截至2020年7月，共有153部现行有效的法律设定了行政罚款，涉及907个条款；共有329部行政法规设定了行政罚款，涉及1277个条款。罚款决定作出后，能否得到相对方的切实履行，是行政目的实现的关键所在。若行政机关作出的罚款决定得不到相对方的履行，法律便会成为一纸空文，难以获得尊重。我国正处于社会的转型期，公民法治意识增强，如何适应多变的社会现象，提高被处罚人履行义务的积极性，构建灵活、高效的履行方式，是我们面临的一个重大课题^[1]。
一、行政罚款存在的问题
自2003年起，我国执结率便不低于95%，绝大多数罚款执行案件在法定期限内都能解决，但是申请强制执行的案件数量仍然很大。从2013年到2015年，全国非诉强制执行案件达到了十七万，截至2019年，行政机关申请法院强制执行的案件为232000件。虽然执结率有所提升，但行政机关申请法院强制执行的案件数量一直居高不下，这足以说明行政相对方不履行罚款义务的情况不容乐观，需要引起人民的重视。
为了确保相对方履行罚款义务，我国也规定了一些强制执行的措施，但是这些制度并不能从根本上提高罚款的履行率。《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称行政处罚法）确定了“以申请人民法院强制执行为主，行政机关自行强制执行为辅”“以间接强制执行为主，直接强制执行为辅”的制度模式，只有极少数的行政机关可以直接强制执行，例如，审计机关、税务机关、中国人民银行等。据不完全统计，我国目前申请人民法院强制执行的数量占行政强制执行总数的70%，行政机关自行执行的仅占5%左右。行政机关自行强制执行具有强烈的强制性色彩，容易遭到相对方的反抗，导致双方关系紧张，不利于官民之间的良性互动。行政机关申请人民法院强制执行程序长达六个月之久，耗费大量的时间、精力，执法成本高昂，降低了行政效率，且实践中行政机关对于催告期限、送达时间的把握并不清楚，容易造成行政机关申请法院强制执行时程序违法，进而导致败诉，增加了行政成本。近年来，随着法治观念深入人心，人民维权意识增强，司法便民政策的贯彻落实，又使得人民的诉讼成本得以降低。由此，人们为了追求公平公正，便会通过各种途径寻求救济，进一步增加了法院的诉讼量。但是，司法资源是有限的，面对日益繁多的案件，法院难以承重，办案质量会大打折扣，使得法官审案更流于形式，被处罚人不服诉讼结果，也在一定程度上降低了司法公信力，也不利于法院集中精力解决疑难复杂案件，浪费司法资源^[2]。
二、优化行政罚款履行方式的两点思考
1、建立减免罚款制度
英国法学家哈特也曾经指出：“强制不是法律的内在特征，而只是法律的外部支持条件”。随着社会法治化程度的不断加深，威慑效果已不再是公众守法的唯一主导性因素，行政权也逐渐从与相对方敌对的状态转变为双方互相配合、相对人积极参与的状态。在行政罚款执行过程中也应当从相对人的立场考虑，提高相对方履行义务的积极性。通过一定程度的激励来提高相对方履行义务的积极性，促使相对方履行罚款义务，具有一定的必要性和可行性。而且违法行为人主动承认错误并积极履行相应的法律后果，有利于消除违法行为带来的负面影响，也充分体现了被处罚人事后恶性较低，对其进行减免也是无可厚非的。减免罚款制度是指在法定期限内主动履行罚款义务的违法行为人，可依照法律规定对其予以一定额度的减免，是一种督促行为人主动履行义务的手段。该制度通过立法对罚款予以一定幅度的减免，避免将行政处罚作为维护社会秩序的唯一方式，在处罚的同时考虑到了执法成本、违法成本、守约成本、行政效率等因素，以确保罚款的履行方式更加灵活、高效，做到了罚当其罪，也符合行政罚款的设立初衷^[3]。
行政处罚本身就是一种利益衡量，理应具有一定的协商空间。实践中也曾有过行政机关在违法行为人经济困难的情况下减免罚款，却遭到行为人起诉的情况，致使行政执法人员处于尴尬境地，减损行政机关的权威。有学者也曾提到，通过执行和解行政罚款于法无据。为了确保减免罚款制度的确定性和可预测性，首先要在法律中有明文规定，做到执法行为于法有据，也便于基层执法人员予以适用。关于减免罚款制度的适用范围，可以借鉴国外的制度，在违法情节较轻且数额较小的行为中予以适用，比如交通违章行为、环境违法行为。这类执行案件罚款额度较低，如果完全按照申请法院强制执行程序进行，势必会造成罚款数额低于执法成本的现象，挫伤了行政执法人员执法的积极性。性质较为恶劣的违法行为不适用减免罚款制度的原因在于，违法行为人的违法成本低于守约成本，会增加机会主义风险和再次违法的几率，也违反了行政法的“过罚相当”原则，与法经济学成本-效益理论背道而驰。
关于罚款的减免幅度，西班牙和英国都规定在一定的期间内主动履行，可以减半缴纳^[4]。我国可以直接采取该制度，因减免罚款制度本身就是适用于小额罚款，分为较多的减免幅度系把简单行为复杂化，显然没有必要。关于减免罚款的主动履行期间，英国规定行为人在14日内主动履行，可以减免一半，在14到28天内履行需付全款；西班牙规定行为人在15日内主动履行可以过半缴纳，逾期不履行罚款义务的，采取强制措施保证执行。我国行政处罚法第六十七条规定，除行政罚款当场收缴的以外，行为人缴纳罚款的期限为15日，可以借鉴英国的经验，在前十天缴纳罚款的，可以减免罚款的一半；在11-15天缴纳罚款的，应当全额缴纳；15天以后缴纳罚款的，按照我国现行罚款执行程序处理。
2、探索行政罚款易科制度
行政罚款易科制度是指被处罚人因主、客观原因执行不能的情况下，将公益劳动和拘留作为罚款执行不能的替代性履行方式，并辅之以科学的换算方法。域外其他国家早就有了较为完备的罚款易科制度，其主要是对于拒不缴纳罚款的行为人，根据他们的个人特长，通过到公益场所或者社区免费做义工的方式作为罚款的替代履行方式。其本质上是通过劳动来替代罚款，也称为罚款偿还制度。关于罚款易科制度，我国也有相关立法，如《外国人出境入境管理法实施细则》第48条规定，外国人无力缴纳罚款的，可以改处拘留，但并未在其他领域适用^[5]。考虑到被处罚人的经济条件的不同，对罚款的承受能力也有所差别，在执行不能的情况下，通过公益劳动或拘留的方式作为罚款的替代性履行方式，具有一定的合理性，也符合人性化原则。
在我国贯彻执行行政罚款易科制度，首先要明确该制度的启动条件，即只有在行政罚款难以执行或者执行已无必要的情况下，且经其本人同意，才能以公益劳动作为罚款处罚的替代性履行方式。劳动是有价值的，通过公益劳动来抵扣罚款具有一定的正当性。关于罚款易科拘留的替代履行方式，有学者认为需要适当缩小适用这一制度的范围，即对于有能力执行罚款而拒不执行的违法行为人，或者基于公共安全和利益的需要，必须立即执行的情况，可以对当事人采取短期人身自由限制的强制措施。也就是说，对于因主观原因恶意逃避缴纳罚款的被处罚人，将拘留作为罚款的替代履行方式。因拘留限制了行为人的人身自由，处罚严厉程度高，可以将其作为行为人不履行罚款义务的兜底条款，严格限制其适用条件，即只有在穷尽各种手段，且行为人不愿以公益劳动替代罚款的情况下予以适用。
其次，公益劳动和拘留作为行政处罚的替代履行方式，意味着二者同样需要遵循行政处罚法定的原则。可以将该制度内容在行政处罚法第76条第三款中予以明文规定，即规定公益劳动和拘留两种方式作为罚款执行不能的替代性履行方式。该做法符合依法行政原则，通过法律给予其正当性，也容易为人们所接受和认同，也给予了执法人员清晰的工作流程，增强其可操作性^[6]。
三、结语
法律的生命力在于执行，国家为了维护社会和谐稳定制定了法律，如果法律得不到民众的贯彻执行，法律就难以获得尊重，社会的和谐、稳定也就无从保障。行政罚款是我国行政执法人员使用率最高的处罚方式，如果其得不到贯彻执行，将会减损行政机关权威，不利于维护社会稳定。公正是法治的生命线，也是法律追求的重要价值。在行政罚款的执行过程中，公正固然值得追求，但是也不能忽视效率，要实现公正和效率价值之间的动态平衡，不能顾此失彼。在行政罚款的执行过程中既要重视案件的公正性，又要保证案件的快速执行。且随着社会的不断向前发展，人权越来越受到重视，官民双方之间的关系越来越倾向于和谐、稳定。在执行过程中要秉持着“人性化原则”，做到“有温度的执行”，将“以民为本”的观念贯彻落实到行政执法的全过程，使法律条文落到实处，深化于人心。通过对行政罚款执行制度的深入研究，找出性价比最高的解决措施，减少执行成本，提高行政效率。引入国外的减免罚款制度，并对其程序进行细化。建立罚款易科制度，将劳役或者拘留作为行政罚款的替代履行方式，解决执行不能的问题，通过劳动使被处罚人予以深刻教育；通过拘留对恶意逃缴罚款的被处罚人以惩罚和威慑。
希望为我国行政罚款执行制度的完善作出一些建设性工作。对该问题的研究尚有不足之处，相信在不久的将来，通过学者的不断研究，行政罚款执行制度理论将更加成熟，也更好地应用于实践。
 
 
参考文献：
[1]张红.行政罚款设定方式研究[J].中国法学,2020(5).
[2]梁晓敏.环境行政罚款的替代性履行责任研究[J].中国地质大学学报（社会科学版）,2019(6).
[3]唐彦.英国刑事执行制度研究[M].北京：中国政法大学出版社，2017.
[4]潘灯.西班牙刑法典[M].北京:中国检察出版社,2015.
[5]应松年.英美法德日五国行政法[M].北京：中国政法大学出版社，2015.
[6]陈晖.中国内地刑法与澳门刑法罚金刑之比较研究[J].求是学刊,2006(5).
作者简介：田锦镕，女，汉，河南平舆人，南京审计大学在读法律硕士，研究方向：宪法与行政法学。