摘要：在行政协议中，公共利益的维护是整个制度的重要环节，为了保护国家利益和社会公共利益，政府单方解除权便应运而生。而单方解除权则是直接关乎一项行政协议能否顺利进行的关键。然而从近些年的实践看，尽管在相关的法律中规定了一些关于单方解除权的限制条款，但依然存在不少问题：单方解除权的滥用、单方解除权的消极适用、相对人救济途径阻塞等。本文试图通过对行政协议单方解除的问题进行归纳分析，进而尝试寻求一些可行的应对措施。
关键词：行政协议；单方解除权；完善措施

 
   一、单方解除权发展现状分析
行政协议的发展日益发达，在公共事业领域中的应用尤为突出。然而任何事物都具有两面性，特别是作为迅速发展中的行政协议。行政协议的出现，提高了效率，节省了国家资源，引入专业化团队和专业的技术，真正实现了“让专业的人做专业的事”。然而，自从行政合同、行政契约理论引入到我国以来，关于行政协议属性之争便从未停止。常言道“理越辩越明”，可是在行政协议这一“新课题”面前似乎并非如此，无论是在实践中还是在理论界，行政协议似乎都是一个历久弥新的话题。
单方解除权作为行政机关的一项“特权”，是为了保护公益而依据法律规定作出的单方行政行为。对于单方解除权的具体概念法律尚未有明确规定，有学者认为：“单方解除权是作为一方当事人的行政主体，在行政协议的缔结和履行中单方面享有的强制性公权力。”也有学者认为：“单方解除权是为保障行政主体的主导地位，保证行政协议的行政性特征、实现行政机关管理和保护公益的目的，赋予行政机关优先受益的权利。”
尽管学者的结论稍有差异，但总体来说可以将单方解除权的特征归结为四个。一是法定性，单方解除权必须来源于法律的明确授权，法无授权不可为。二是单方性，此处单方性包含两个方面：权力行使的单方性和权力主体的单方性，单方解除权是行政机关对相对人单方行使的权利，譬如单方变更或单方解除协议的权利，这是权利行使的单方性；权力机关的单方性是指，行政相对人无法拥有和行使该项权力，只能被动接受该项权力。三是公益性，行政机关行使单方解除权的前提必须是公益受损或有受损的可能，在行政协议的履行过程中，协议相对人违反协议约定或违反法律规定，实施了一定的作为或不作为的行为，导致行政协议无法继续履行甚至继续履行会造成更大范围的损害时，行政机关可以单方变更或解除该协议。四是适当性，这是行政协议对行政法基本原则中的比例原则的贯彻实施，比例原则要求行政机关为达到行政目的，所采取的手段不能超过必要的限度。
另外，在行政协议中，行政机关为了保护公益采取的单方强制行为对相对人的合法权益造成损失的，应当给予适当的补偿。在司法实务中，也有相关案例支持了相对人的赔偿请求。
二、对单方解除权审查的不足
内容规定不系统。尽管行政协议自2015年后便进入高速发展的快车道，其中很大一部分原因是行政协议被正式写入《行政法》中，但是关于行政协议的系统性规定却迟迟不见踪影。直到2019年行政协议司法解释出台之前，我国关于行政协议和单方解除权的规定处于不够集中，多分散于各个领域的部门规章或地方性法规中的状态，不具有普适性。这就导致不同类型、不同领域的行政协议可能会适用不同的法律规定，处理行政协议纠纷时便得到不同的处理方式。2019行政协议司法解释的出台，在一定程度上规范了行政协议的运行和单方解除权的行使，增强了协议双方的确定性和稳定性。但是司法解释中关于单方解除权的解释也仅仅规定了2个条文，面对纷繁复杂的案件情况，依然显得捉襟见肘。
程序审查不健全。单方解除权作为行政机关的一项“特权”，出于限制权力无序扩张的目的，法院必须要对单方解除权进行审查，其中程序的合法性是重要的一方面。我国目前尚没有统一的行政程序法，地方性的行政程序法中对优益权的行使程序也缺少完善的规定，法院在对单方解除权的程序审查时多是参照《行政诉讼法》《行政处罚法》《2019行政协议司法解释》以及一些散见于其他法律中的相关条文。由此可见，由于缺少相关的行政程序立法，已经导致在司法实践中法官没有可供参照的统一性法律。同时由于行政程序缺少系统性规定，也给权利滥用和行政机关的行政不作为提供了可乘之机，对行政协议相对人的合法权益乃至行政法意图保护的公共利益都会造成损害。
救济制度不充分。实践中的司法实例告诉我们，单方解除权的行使常常会伴随着相对人的信赖利益损失。行政协议案件最新的司法解释中对行政机关行使单方解除权，单方变更或解除行政协议的情形作了规定。一方面，当相对人合法权益因单方解除权的行使而受到损害时，可以采取调解或诉讼的方式来救济自身权益，但是相较于民事合同具有的救济渠道，如调解、和解、仲裁、诉讼等方式，行政协议的救济渠道有一定的限制性和制约性，不利于化解双方争议，提高行政效能；另一方面，尽管该司法解释明确规定了行政机关给相对人造成损失的几种情形以及相应的赔偿责任，但是对于具体的赔偿标准适用何种赔偿程序没有做进一步的规定，对于审理行政协议案件，赔偿标准是参照国家赔偿法还是参照民事法律规范，仍存在较大争议。行政机关赔偿制度的不完善，会导致实务中出现执行难的问题，甚至是赔偿问题又转化成行政主体的自由裁量问题。
 
三、 完善单方解除权的审查标准
1.对单方解除权实体性内容的审查
明确司法审查的法律适用。2019行政协议司法解释中对行政协议案件审判作出了相关的规定，在适用法律方面优先适用行政法规定，在行政法没有相关规定时可以适当参照民事法律规范。尽管对援引民事法律规范作出了相关的规定，可是对具体适用的民事法律还有待明确，应当从顺序和范围两个方面加以明确规定。关于民事法律的适用顺序，胡建淼教授认为：“在顺序上优先适用行政法律、法规以及地方政府规章，只有在行政法律规范没有规定的时候，才能适用有关民事合同的规定。”在适用范围方面，梁帝珍认为：“民法规范的适用范围应该受到严格的控制，不是理所当然的适用到行政协议中单方解除权纠纷中，可以适用于行政协议的民法规范是要对规范行政协议关系具有普适性的规则。” 在丁晓晴诉刘桥镇政府违法解除土地征收补偿行政协议一案，法院认为丁某不符合本次安置补偿方案规定的要求，协议内容违反了合同法第五十二条第四款的规定，属于重大且明显违法情形。
明确司法审查的内容。鉴于我国尚未出台专门的《行政程序法》和《行政协议法》，单方解除权缺少系统的规定，为了增加其稳定性，建议在尚没有专门规定颁布之前，应对单方解除权的内容作列举式的规定，既有利于规范行政机关的权利范围，也有利于法院的司法审查工作。本文认为可以从以下四个方面加以规定。第一是选择权，即行政机关对行政协议相对人的选择，鉴于行政协议“协商性”的特征，行政机关在符合法律规定和程序规定的前提下，应当被赋予选择协议相对人的权利，这将有助于降低不必要的行政成本支出，提升行政效能、促进行政目的的实现；第二是监督权，行政协议的“行政性”决定了行政机关在协议中的特别地位，这区别于平等民事主体之间的合同关系，为了保证协议顺利履行、实现特定的行政目的，行政机关的指导与监督具有必然性，这既是行政机关的内生职能，也是保护公益所赋予的义务。但是值得注意的是，监督权的行使应当符合法律规定，遵守相应程序，不能突破权力的边界，给相对人造成不必要的损害；第三是单方变更权，在“民告官”诉讼体系中，为了避免行政协议的履行过程中因行政相对人的过错或过失导致公共利益受损的发生，应赋予行政机关单方变更协议内容的权利；第四是单方解除权，在协议双方变更协议内容后仍然无法实现协议目的或者针对变更协议无法达成一致的，行政机关可以解除行政协议，但要明确的是，无论是单方变更权还是单方解除权，其行使的基础和前提必然是继续履行行政协议即将或已经损害公共利益，否则，行政机关要对行政相对人承担不利责任。
2.对单方解除权程序性内容的审查
第一是对行政机关事先告知制度的审查。在行政协议订立前、运行中或解除前的每一环节中，都伴随着事先告知制度的应用。在实务案例中，法院应当对单方解除权的启动程序、启动原因、启动依据进行审查，特别是对三个环节的具体实施前是否告知行政相对人的情形进行审查。对于给相对人造成损害的，行政机关还应当及时告知制裁的依据和权利的救济途径。在张景全诉长白岛管委会房屋拆迁补偿安置协议案中，法院认为长白岛管委会在行使单方变更权时应当遵循正当程序原则，即实施行政行为可能影响相对人合法权益的，应当在作出行政行为之前，向当事人和利害关系人告知事实，说明理由，并听取意见。在本案中，被告作出变更协议决定之前，没有事先告知原告，侵犯了原告的申辩权和陈述权，违背了程序正当原则。
第二是协商与听证制度的审查。行政协议中的“协议性”特征决定了协商制度的合理性和必然性，甚至可以说无协商不协议。协商性应当贯穿行政协议的始终，有效的协商通常能取得有效的成果，可以避免更多的争议和矛盾进入诉讼阶段，减少了协议双方的诉讼成本也节约了司法资源。关于单方解除权的听证制度，本文主要从适用情形和适用阶段两个方面来探讨。出于对公共利益的保护和行政效率的考虑，应当明确重大公益听证制度，绝非任何情形都要进行听证，这不符合现状也很难落实到实处。法院在进行司法审查时，应当重点关注听证的程序和过程，相对人在听证过程中能否通畅地表达个人意见并行使对行政机关的抗辩权。需要强调的是，听证制度的初衷是为了平衡公益与私利，实现双方利益最大化、损害最小化，因此无论是具体的听证过程还是法院的审查过程，都应当围绕这一目标展开。
四、结论
在国家治理过程中，行政协议发挥了重要的作用，也取得了一定的效果。但是对事物的发展变化需要辩证地看待，在行政协议中行政主体享有行政优益权，尤其是单方解除权，无论在立法和理论现状，还是司法实践现状，其行使条件都没有统一的界定标准。本文通过对行政协议中政府单方解除权进行调查，有针对性提出完善单方解除权的审查标准，具有一定的参考价值。
 
 
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作者简介：郭程丰（1993.09— ），男，汉族，山东潍坊人，青海民族大学法学院，硕士研究生，研究方向：行政法学。
基金：青海民族大学研究生创新项目，项目全称：行政协议中政府单方解除权的调查研究（项目编号：04M2021141）。