摘要：对突发事件的应急性处理，体现了国家的治理能力，事关社会稳定、国家的健康发展。在2020年新冠肺炎疫情暴露出的社会捐赠方面不少审计监督问题，究其原因是现行社会捐赠法律制度在突发事件中适配性的缺失，主要体现在审计信息不透明、审计周期过长、审计成本过高。可能的解决路径有：组织建立统一领导、分级负责的审计应急管理体制；合理运用数字化审计平台，将现场审计与非现场审计结合；加强对红十字会、慈善总会等系统重要性机构的审计监督，考虑设计简易程序，简化过程。

关键词：突发公共事件；制度建设；社会捐赠；审计监督
 
引言
继十八届三中全会首次提出国家治理体系和治理能力现代化是全面深化改革的总目标，十九届四中全会进一步明确全面实现国家治理体系和治理能力现代化的阶段目标。国家治理能力，是指政府具有运用法律制度来管理社会各方面事务的能力；国家治理体系就是包括经济、政治、文化、生态文明等多领域的治理国家的制度安排。完善突发事件中的社会捐赠制度建设是国家治理体系现代化的重要环节，也是实现国家治理能力现代化的必经之路。
2020年初新冠肺炎（NCP）突然在武汉爆发，新冠病毒所具有的高传染性使其迅速蔓延到全国，多个城市沦为重灾区。相比于其他国家，我国在新冠肺炎爆发之后，迅速反应，充分发挥制度优势，在政府的领导指挥下，集中力量办大事，在相对较短的时间内控制住了疫情。在危难时刻，国内外同胞及友人都向灾区伸出援手，社会各界捐赠的大量物资资金涌向武汉。
而在突发疫情应急性治理中，对于社会捐赠物资的监督审计等一整套流程的制度建设还有待进一步完善。规范配套的审计监督程序，是灾害防治的必然要求，是促进社会公平正义的应有之义。要对突发性事件的应急处理过程中的社会捐赠体制进行制度完善，需要从已经发生的事件中总结经验教训，发现问题，寻找解决路径。
 
一、我国立法现状及存在问题
根据2006年国务院颁布的《国家突发公共事件总体应急预案》规定，作为法律概念的突发公共事件分为四类，自然灾害、事故灾难、公共卫生事件以及社会安全事件。新冠肺炎疫情是突发公共卫生事件，特点在于事件发生是没有预期以及无法预料的，而在事件发生之后再开始制定制度程序解决问题需要一定的时间；而如果不能得到及时地解决处理，会给人民健康或者财产造成直接的损害，并间接引起餐饮业、旅游业、娱乐业、交通业等行业的萎靡，连锁反应下，会对社会的正常经济秩序造成打击，不利于国家健康发展。
突发公共事件在当今的社会生活中并不罕见，地震、干旱、洪水、传染性病毒等新闻在各个媒体平台上也经常可以看到，“公共”事件与不确定多数人的利益息息相关，应当用“大概率思维”来处理应对“小概率事件”。因此，针对应急性事件中的社会捐赠的审计监督进行特别的制度完善具有其必要性。
（一）立法现状
在社会捐赠方面，我国现行法律对社会捐赠进行了宏观的制度规定，对于卫生计生部门以及红十字会等部门制定了相应的部门规章等，对实践作出细化规定。《慈善法》明确规定对突发事件造成的损害捐赠财产属于慈善活动，突发公共事件的社会捐赠是《慈善法》规范内容，明确了募集主体的资格要件、捐赠形式，规定了信息公开义务由县级以上人民政府民政部门定期履行，周期至少是三个月一次。《中国红十字会法》是全国人大通过的法律，规定了红十字会应接受审计监督。
在审计方面，我国有《审计法》《国家审计基本准则》以及《审计法实施条例》，对于常规审计明确了主体客体责任，也作出了程序规定。但是我国现行的关于突发事件的法律规定，主要集中在人员管理、控制事件扩大措施以及社会维稳措施上，没有对社会捐赠进行特别的制度规定。而在突发事件中，社会捐赠的角色或不可少，至关重要，对其在特殊情况下开“制度绿灯”很有必要。
（二） 突发事件的社会捐赠制度实践中监督审计问题
一是审计信息不透明。根据中国红十字报的相关报道^[1]，在此次疫情防控中，对于捐赠物资的审计存在不足，信息没有得到及时公开，民众不知道自己捐赠的物资去了哪里，是否达到自己的捐赠目的，引起了民众对红十字等慈善组织的不信任。此情况一方面不利于后续物资筹措，另一方面催生了不合法不合规的募捐与捐赠行为。
二是审计周期过长。不同于对于企业或者政府部门运行过程中的审计，也不同于常规慈善项目的审计，突发事件中所要求的审计周期与平时的每隔一段时间的常规审计是不一样的，突发事件要求的解决周期尽可能短，平时审计周期要求是至少三个月一次，两者之间存在时间差，若按平时的审计周期，等审计结果出来，可能已经过了时效性了，对社会捐赠的监督只能起到事后作用，难以在过程中进行调整。
三是审计成本过高。我国社会主义国家的制度优势，“一方有难、八方支援”的中华民族传统美德，以及突发事件和社会捐赠的特性决定了在突发事件中，处于常规状态，社会捐赠一定是大量并且集中的。而审计人员以及审计方法还是常规的，这就导致了审计效率过低。在庞大工作量面前，传统审计方法已经很难高效及时完成，以至于会出现物资来不及入库统计的情况，突发事件中的审计需要特殊流程。
 
二、完善突发事件社会捐赠问题的审计监督制度
对于突发事件时期的制度建设，最关键的点就在于“突发事件”具有突发性和紧迫性。对特殊时期进行制度设计，必须有所让步，又有所坚守：需要程序流程、官僚、形式主义的让步，以及合法、效率、人民利益的坚守。
社会捐赠属于国有资产，是国家审计对象。刘家义审计长在2008年就提出，国家审计是经济社会运行的“免疫系统”。刘思宇提出，国家审计“免疫系统”功能主要通过发挥主动防御、即时监督、动态纠偏三种职能来实现^[2]。基于审计免疫系统的理论，结合大数据兴起的时代背景，对突发事件处理的审计监督可以从以下几个方面进行完善。
首先，保障突发事件时审计工作可以有序、及时展开。有学者认为，可以组织建立统一领导、分级负责的审计应急管理体制，建立“国家应急物资监督管理领导小组——审计署——审计署派出局——省审计厅——基层审计机构”的审计领导和组织体系^[3]。将对社会捐赠的审计监督置于国家领导之下，落实到基层审计机构进行，上下联动，有条不紊。
其次，对于社会捐赠的即时监督以及动态纠偏，可以运用数字化审计平台，将现场审计与非现场审计结合。得益于大数据技术的发展，国家审计可以通过先进技术更好地实现其功能。建立数字化风控平台，对风险进行评估，完善应急物资风险预警机制，并要建立起配套制度设施。区别于对样本数据的有限性，数字化风控平台可以实现数据全覆盖，可对全部数据信息进行分析统计。考虑到突发事件的一线现场往往具有一定的风险性，现场审计困难较大，通过非现场审计则可以对其进行实现及时监督。结合前述对捐赠物资进行扫码追踪路径，可以直接把物资的数据导入平台，对其进行审计监督。
再次，尤其要加强对红十字会、慈善总会等系统重要性机构的审计监督，简化审计程序。现行法律中规定至少三个月出一次审计报告，在应急性事件处理中，审计周期过长，不能起到审计的动态纠偏功能，具有滞后性。有学者认为，应该单独制定专门的突发公共事件法律法规，以及单独制定突发公共事件审计准则^[4]。也有学者认为，在突发事件中，应及时发布审计事项报告，不一定要发布最终结果，但是要公开阶段性结果^[5]。阶段性结果可能具有片面性以及不完全性，可能不能全面真实地反映问题，对接下来的工作方向产生一个误导效果；并且，“阶段性结果”中的“阶段”是难以量化规范的，在实际操作上是具有一定难度的，可行性较低。在突发公共卫生事件处理中，连常规审计都来不及做，为其特别设定阶段性结果汇报，操作困难更大。因此，为突发事件中的审计开设绿色通道，简化程序，减少各环节期间，从而缩短作出审计报告的周期，才有利于审计机关及时、准确地给出审计报告，有利于对社会捐赠的募集、接收到分配全过程起到一个动态纠偏的作用，发现问题可以马上调整解决；可以提高社会公信力，有利于慈善事业发展以及突发事件的高效处理。
客观上来讲，现行审计法中的审计程序是较为规范以及烦琐的，对于审计署、审计厅等国家级、省级的常规审计而言是必要的；但是在县级市、乡镇级别，审计规模就比较小，经济业务体量也小，以及反而为了完成审计程序耗费的人力物力较大，实质上程序冗余。可以考虑设计简易程序，简化过程，缩短期限，能更有利于基层审计，真正实现审计全覆盖。例如针对《审计法修改意见稿》第四十三条规定，“审计组对审计事项实施审计后，应当向审计机关提出审计组的审计报告。审计机关应当将审计组的审计报告送审计对象征求意见。审计对象应当自接到审计组的审计报告之日起十个工作日内，将其书面意见送交审计组。审计组应当将审计对象的书面意见和审计组对其采纳情况的书面说明一并报送审计机关。”此过程过于冗余，审计组将审计报告给审计机关，再由审计机关给审计对象，审计对象再将书面意见提交审计组，审计组将意见及采纳情况给审计机关。这一串流程下来耗费时间过久，完全不适用于对时效性要求很高的突发事件的应急过程的审计。建议在突发事件中，直接取消审计对象提出审计意见的程序，给予审计对象的事后申诉权利，最大程度地提高效率。在审计程序的设计中，审计的效率和审计对象的合理权利需要平衡，在突发事件中，对效率的要求更高，审计对象的权利应在有合理救济机制的条件下适当让步。
 
三、结语
2020年初新冠肺炎疫情给我国带来了巨大的挑战，在处理过程中暴露出了不少问题。社会捐赠，是处理突发事件过程中必不可少的部分。此次新冠肺炎疫情处理中，社会捐赠问题主要体现在审计监督方面。对此，基于大数据时代背景，对社会捐赠的审计监督制度完善进行讨论，提出了制度建设可能的完善路径，尽可能将社会捐赠制度与突发事件的特殊性进行适当调整，呼吁给突发事件中的行为留出合法解释的余地，建立起应急审计制度。
参考文献：
[1]张春中.从疫情防控看红十字会信息化建设[N].中国红十字报,2020-04-28.
[2] 刘思宇. 论国家审计"免疫系统"功能的实现途径——基于战略与危机管理审计理论应用视角[J]. 中南林业科技大学学报：社会科学版, 2011, 5(5):4.
[3]陶岚,李琴.重大公共卫生事件下的应急物资审计——基于“免疫系统”理论[J].财会月刊,2020(S1):32-35.
[4]孙青.突发公共事件国家审计的问题及对策研究[J].财政监督,2020(19):60-63.
[5]郝莉莉.突发性公共安全事件审计的现状与建议[J].时代金融,2013(20):161.
 
作者简介：陶佳琳（1998-），女，汉族，江苏苏州人，硕士学位，南京审计大学法学院，硕士研究生，研究方向：经济法、审计法。