摘 要：近年来，我国突发事件时有发生，且呈现出新奇性和复杂性的特点，这对有关行政机关和各类行政应急管理机构及相应部门应对危机状态的行政应急能力提出了很大挑战。行政应急权作为一种在非常态环境下此类机关所行使的特殊公权力，其在行使过程中可能会对公民基本权利造成相应程度的限制和克减。因此，亟需对其进行系统的法律规制并作出相关完善。在此基础上，本文将探究行政应急权的定义、特征，规制必要性、其行使的法律体制现状与不足以及相应的完善对策。
关键词：突发事件；行政应急权力；法律制度；基本权利

一、突发事件行政应急权力理论探究
（一）行政应急权力的定义
行政应急权力作为在非常态环境下行政机关和各类应急管理机构及相应部门所行使的一种特殊公权力，其与行政紧急权力有所区分。为了有效应对危机状态的出现，行政应急权力应运而生。当在发生突发的社会公共事件时，此时就亟需相应的行政机关或被授权组织，在我国《宪法》和法律法规的规定下，通过其快速采取相应的行政应急措施，并在最大限度内动员社会力量，以在最短时间内消除危机状态给国家、社会和民众带来的不良影响为目的，并以尊重公民权利为限制来行使一种公权力，此种权力便可以称之为行政应急权力^[1]。
（二）行政应急权力的特征
1. 高度的权力集中性
行政应急权因其行使的特殊性决定了其具有更高的权力集中性。从行政机关内部分析，当在发生突发事件时，原来的各行政部门职能将全部由行政应急部门进行统一行使和管理；从国家权力行使来看，立法权力、行政权力、司法权力部门或将全部由行政权力部门来集中行使行政应急权。
2. 较高的权力强制性
随着突发事件的发生，行政机关急需采取相应行政应急行为来及时消除危机。在多数情况下，往往需要以牺牲部分利益为代价，以此来保证更高层面的国家利益和社会利益，并以保障公众利益为终极目的。为了在较短时间内最大限度降低突发事件对社会秩序以及人民生命财产安全造成的破坏，法律赋予行政应急权拥有比常态行政权力更高的权力强制性。
3. 较大的扩张性
    危机状态的权变背景下行政应急权的适用空间变得更为广泛，而更广泛的适用空间使得行政应急权在自由裁量中也拥有更广的幅度，这体现出了行政应急权特殊的扩张性，主要体现为权力属性和权力内容两个层面的扩张^[2]。一般行政权力并不具备这种属性。程序简化和自由度的提升，在本质上对每个公民的权利都是一种妥协克减，而这对于行政应急权力的滥用限制也极其不利。
二、突发事件行政应急权力行使规制的必要性
（一）基本特点导致的行使规制必要性
行政应急权力因其高度的权力集中性和较高的权力强制性等特点，使得行政机关行使行政应急权力成为国家应对危机状态时最强有力的一种手段，但其本身具有的此类特点却不应成为行政机关滥用行政应急权力的正当依据，否则必将导致行政应急权力的肆意扩张和任意行使^[3]。其次，我国《行政法》的基本原则之一是法无明文授权即为禁止，任何行政权力的行使都需有法律的明确规定才能为之，而行政应急权力因其自身存在的扩张性这一特点，将更有必要对其进行严格的法律规制。
（二）目的实现导致的行使规制必要性
行政应急权作为应对危机状态下的一种特殊行政权力，其主要目的是及时有效地来将突发事件造成的损害降到最低，以在最短时间内消除民众恐慌，维稳社会秩序。然而，对于这一目的的实现需要有明确的法律规范来进行确权规制，而前文所述基于行政应急权的扩张性特点，其在行使过程中将极有可能会限制甚至侵犯公民的合法权利，但绝不能因其自身所存在的这一特点而对公众合法权益造成理所当然的侵犯，因此必须来对其进行必要法律规制以期合法保障人权。
（三）运行处置机制导致的行使规制必要性
最后，规制行政应急权力对于快速应对突发事件，提高行政应急效率具有重要意义。对突发事件行政应急权力运行的处置机制进行法律规制，就要通过法律对何种应急管理机构在何种危机状态下依据何种程序来合法合理行使行政应急权力作出具体规定，并应加强在应急状态下对行政应急权力监督机制的建设，如何采取最合适有效的权力监督方式来对该权力的行使进行监督，这将是值得我们探讨的问题。
三、我国突发事件行政应急权力法律体制的现状与不足
（一）立法体系不完善
《突发事件应对法》作为我国目前行政应急权力行使的主要法律依据，其对我国行政机关和各类应急管理机构及相应部门在突发事件的应对、处置和事后恢复重建等方面都进行了较为系统的规定，但是对于其中某些法律条文所规定的内容却体现出了过于抽象的特点。突发事件行政应急权力作为一项比较复杂，影响较大的公权力，对其所进行规制的法律制度应当全面详尽并具有具体实施细则和条款。
（二）权力运行机制存在缺陷
我国当前的行政应急体制不够完善，导致其行政应急权力的运行缺乏系统统一性和协调性。当前，我国尚未建立突发事件的综合应对协调管理机构，突发事件的应急救援体系也不够完善，多种救援机构分属于不同的部门，管理无法一致，工作无法形成连续性，没有一个完整的应急救援系统来应对紧急突发事件。行政应急主体在行政应急过程中也存在不遵守相应法律规范、执法不严的情况，甚至存在不作为和权力滥用、越权等现象，大多数时候还会伴随着公民合法权益受到侵害这一情形的出现。其导致我国突发事件行政应急效果不够良好，行政应急机构无法全面起到行政应急作用。
（三）应急过程中的公民权利保障缺失
目前，我国对于突发事件的行政应急出台了相应法律，但这些法律的大多数规定都是针对行政机关和各类应急管理机构的，以期此类机关在突发事件应对中能够做到有法可依，从而确保快速稳定地解决问题。但对于公民在应急过程中权利保障的法律规定却少之又少，这不仅不利于危机状态下公民权利的保障，反而有可能导致相应行政应急主体行政应急权力的不断扩大，随之而来的便是对公民权利受到侵害之后的一系列补偿和救济问题。针对以上在行政应急过程中对公民权利进行保障的诸多问题，法律均没有作出详尽规定。而行政应急中的公民权利保障对于行政应急权力的行使具有重要意义，因此，对于此的保护既应在法律的制定也应在行政应急权力的行使过程中引起重视。
四、我国目前行政应急权力法律体制的完善路径
（一）完善突发事件行政应急权力法律制度
行政应急权力的行使以突发事件行政应急管理法律法规为重要法律规制保障。目前，我国突发事件行政应急法律制度的建设已基本趋于完善，但相比起美国、日本等一些域外发达国家所建立起来的应急管理法律制度来说，还是存在诸多不足和需要完善的地方^[4]。其主要表现为我国当前仍缺乏一部真正意义上的《紧急状态法》；其次，对于相关行政应急法律法规条文所规定的内容也有待细化和补充；最后，对于在应急状态下对公民权利保障的法律法规规定条文较少。
鉴于以上所述，在今后的应急立法工作中，我国应首先在尽快时间内完成对《紧急状态法》立法的制定和出台；其次，应充分完善对相关行政应急法律法规条文内容的细化和补充。最后，也是最重要的一点即是要突出行政应急法律法规对公民基本权利的尊重和保障，即增加对公民权利保障的具体规定并完善相应救济制度。与此同时，也应加快制定和完善相应的针对新兴类别突发事件的专门应急法律法规。
（二）完善突发事件行政应急权力运行处置机制
目前，我国《突发事件应对法》主要针对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件这四大类突发事件在紧急处置中的相应应急管理组织体系作出具体规定。这种针对特定种类突发事件应对标准来划分的应急管理组织体系具有专业性、应对性强的优点，但在面对复杂多变的突发公共事件时，则表现出了相对缺乏综合协调处理能力的缺点^[5]。因此，我们亟需改变这种分散单一的传统应急管理组织体系构建模式，而应去建立一个协调一致的综合应急管理组织体系；其次，从机构设置上来讲，我国也应逐步推进突发事件应对综合管理机构的全面改革，其中包括中央、地方行政应急管理机构的设置以及行政应急管理模式的持续优化。
行政应急权力运行处置机制作为一个系统性的概念，从突发事件发生伊始，行政机关就应严格执行紧急状态下的信息披露制度，应急状态下的政府信息公开对突发事件的快速有效处理具有重要意义，因此研究如何完善政府信息公开制度对我国突发事件的行政应对也有着重要建树。
（三）完善突发事件行政应急过程中的公民权利保障制度
针对在突发事件应对此种特殊状态下对公民权利所造成的侵害，需综合考虑以下几点：第一，对于公民权利所造成的一定程度侵害需在我国相应应急法律法规的明确规定下进行而不具备随意性；第二，依据行政法的比例原则，这一行为的实施需是在迫不得已情况下而为之；第三，即使在应急过程中对于公民权利进行了相应程度的限制和克减，也不能侵犯公民的人权和最基本权利。
其次，当私权利主体利益受到侵害后，就需有相应的权利保障和救济机制来对其进行及时救助。当前，我国像《突发事件应对法》《国家安全法》《国防法》等一部分应急法律法规中存在对公民权利进行保护和救济的相关规定，但这些法律规定大都表现得比较笼统，其并不利于各级政府和行政应急管理机构及相关部门在行政应急权力行使过程中对公民权利的依法保护，更无法在事后为权益受到损害的公民提供合法有效的权利救济方案。因此，建议在今后的应急立法中可以将公民权利保护及救济制度设专章来进行具体规定，并且可以将此与国家赔偿、行政诉讼等制度有机结合起来，以此来完善应急状态下对公民权利的保障和救济制度。
五、结语
随着公共基础安全设施的建设完善和相关政策的循序推进，我国自然灾害和突发性行政事件相较以往均有减少，且总体呈现出突发性和舆论发酵性。在此大背景下，法律、行政法规、地方性法规、部门规章的完善成为加强政府行政应急法律机制，建设服务型政府的重要前提。在立法层面上，应当平衡行政应急权对公民基本权利造成的侵害，在保证法律规制必要性的基础上，从立法的高度来推进突发事件行政应急相关法律法规的编纂工作。在现实层面上，突发事件行政应急法律制度得到完善后，国家有关行政机关及各类行政应急管理机构和部门在面对突发事件时，具体执行方向和限度方面也将得到重要法律规制和规章参考。同时，完善应急状态下的政府信息公开制度和加强公众参与对我国突发事件的行政应对具有重要意义。突发事件行政应急权力法治化道路任重而道远，本文通过对我国目前行政应急权力行使法律机制的现状、不足以及完善路径进行分析，以期对我国突发事件行政应急权力的法律规制问题带来现实意义。
 
参考文献
[1]王思婷.我国行政应急权法律规制完善问题研究[J].现代商贸工业,2020(16):137-138.
[2]张晨.行政法视野下的行政应急措施研究——以突发事件为视角[D].上海:华东师范大学,2015.
[3]应松年.突发公共事件应急处理法律制度研究[M].北京：国家行政学院出版社，2014.
[4]李俊青.行政应急状态下的公民权利保障研究[D].武汉:中国地质大学，2011.
[5]刘佳.紧急状态下行政应急法制研究[J].吉林省经济管理干部学院学报,2010(02):30-31.
作者简介：李妍，女，汉族，1995.2.6，山西晋中人，青海民族大学法学院硕士研究生，研究方向：行政法学。
基金项目：青海民族大学研究生创新项目，项目全称：“我国突发事件行政应急权力的法律规制现状调查及完善对策分析”（项目编号：04M2021126）。