摘 要：近年来，以习近平同志为核心的党中央高度重视生态文明建设。十九大更是提出“构建政府为主导，企业为主体，社会组织和公众共同参与的环境治理体系”。自此，公众成为环境治理的一大主体，但我国涉藏高原地区公众受限于环境意识和受教育程度等因素，参与环境治理并不明显。为进一步促进公众参与环境治理，本文以甘南藏族自治州为调查对象，深刻剖析当地公众参与环境治理的现状与不足，为改善甘南藏族自治州公众参与环境治理做优化路径。
关键字：环境治理；公众参与；甘南藏族自治州

 
一、甘南藏族自治州环境治理概况
甘南藏族自治州是中国十个藏族自治州之一，位于甘肃省西南部，青藏高原与黄土高原过渡的甘青川三省交界处，总面积4.5万km²，是我国黄河、长江干流的重要水源涵养区和补给区，生态资源极其丰富，具有重要的生态功能地位。该州自2015年以来，围绕创建国家生态文明先行示范区的目标，带领全州各族干部群众掀起了声势浩大的“环境革命”，开展全域旅游无垃圾示范区的建设和城乡环境综合整治工作，全州各族干部群众向各类影响城乡环境的“顽症”和“陋习”宣战，开始清除垃圾、整治城乡各处环境卫生死角盲点、取缔临时摊点、改造市容市貌，集中整治城乡环境“脏乱差”现象，并推行大气污染防治、草畜平衡、河流治理、水土保持工作，实现了4.5万平方公里青山绿水大草原“全域无垃圾”的目标，环境整治工作闻名全省，领先藏区，赢得了社会各界的广泛好评。2021年甘南藏族自治州在此基础之上，提出创建“五无甘南”行动，着手打造“全域无垃圾、全域无化肥、全域无塑料、全域无污染、全域无公害”新甘南名片的实施方案，加大资金投入，增添垃圾回收车辆、建设垃圾中转站、无害化填埋场等，大力推行绿色生产方式，开展禁塑专项整治，持续打好大气、水体、土壤污染防治攻坚战，全民动员、全员参与、发挥各级干部群众作用，集中力量、攻坚克难，纵深开展城乡环境综合整治行动，全面塑造甘南绿色发展新形象^[1]。甘南州的环境治理以突出问题为导向，坚持因地制宜、系统治理、城乡联动、共治共享，充分发动了群众，形成全民动员、全民参与的良好格局，环境治理工作走在了全国藏区前列。
二、甘南藏族自治州公众参与环境治理现状
对于生态文明理念，藏族群众世代依靠着游牧的生产生存方式，广袤无垠的草原是他们赖以生存的家园，而他们所信仰的宗教中便有“神山、圣湖、万物皆有生命，不可破环”等理念。因此，他们深知生态环境的重要性。他们敬畏自然，崇尚自然，一般也不会做破坏生态环境的行为。但自80年代开始，人们为追求更多的经济利益，不顾生态的平衡，在牧区开始圈养更多的牛羊，挖取冬虫夏草等名贵药物，在农区开始乱砍滥伐，做起大量木材生意，导致草畜不平衡、草原沙化、湖泊干枯、森林资源极大减少，使本身就脆弱的生态环境遭到严重破坏，环境保护这一理念也被抛掷脑后。近年来，随着国家大力提倡保护生态环境，并开展环境教育，退耕还林、退牧还草、农牧民定居等措施的一步步展开，人们日渐重视起环境保护。
曹海林教授对环境领域内的公众参与划分为三种类型^[2]，皆在甘南藏族自治州公众参与环境治理现状中有所体现。第一，反抗性参与，这种参与类型在早期的公众参与环境治理活动中尤为明显。在大力发展经济的背景下，经济与环境的矛盾日益明显。公众为了保护自己的家园，保护自己心中的“神山、圣湖”，主动参与环境抗争活动。第二，政治性参与，在甘南州公众参与环境治理现状中，主要仍还是靠这种地方政府的制度规定型参与和地方创新型参与。甘南州自2015年开展“环境革命”以来，地方各个单位的工作人员是建设“全域无垃圾”工作中的主力军。全州各族干部群众齐上阵，大力整改城乡环境样貌，短短的时间内街道边堆积垃圾、垃圾排放进臭水沟、随意架设临时摊点等影响环境卫生的陋习消失得无影无踪。后为了维持此次整改的大好结果，政府将市区内以及周边的环境卫生包地到各个单位，乡镇干部包村到人。由干部带动群众，负责各区域内的环境卫生，且设立城市管理综合执法局，日常监督城乡环境卫生工作，通过定期检查、暗访、抽查以及媒体通报等方式，坚持严格管理严格查处，严厉处罚环境违法行为，整治城乡环境问题。第三，日常性参与，在甘南州大多数农牧民因信仰以及依赖自然资源生存的原因，非常重视对生态环境的保护，却无良好卫生习惯，忽视了环境卫生。在这种情况下，当地政府联合教育部门，让精通当地民族语言的老师们多次下乡开展环境教育、发放洗洁精洗衣粉等卫生工具，基层干部深入家庭一对一指导内务整理，再加上定期检查、暗访等的监督，村民们都会自行组织环境卫生活动。“每日一小扫，每周一大扫”已成为当地群众的习惯，大家也都认识到环境卫生的重要性，收效尤为明显。甘南州公众参与环境治理现状中，主要以政治性参与为主，日常性参与为辅。而反抗性参与虽然存在，已经非常少见了。  
三、甘南藏族自治州公众参与环境治理的不足与困境
目前，甘南州公众参与环境治理的广度以及深度，较开展“环境革命”之前已经有了很大的提高，公众参与环境治理的意识也得到了提升，但还有许多不足之处仍需我们进一步关注并改善。首先，不管是国家还是甘南州内，有关公众参与环境治理的制度或是法律已然有许多，但仅仅只是强调公众参与环境治理的重要性，只做了一些原则性规定，对相关事宜没有明确的规定，内容过于笼统，可操作性低，而且公众对现有的公众参与环境治理的政策或是法律的了解明显不足，导致没有达到制定有关法律政策的预期效果，更没有带动公众参与环境治理的积极性。其次，甘南州的环境治理主要仍还是依靠政府部门的主导，公众参与环境治理也只是在政府的督促下被动参与，参与形式单一，参与渠道不足。参与也仅是末端参与，没有参与到有关环境法律、法规、政策、规划等的审批决策阶段。但政府也并不是没有保障公众的知情权和决策权以及监督权等，反而为此做了大量工作。针对当地群众环境信息贫乏的情况，政府通过联合教育部门，由精通民族语言的老师深入基层积极开展各种类型的环境教育宣讲活动。交通不方便的牧区，成立马上宣讲队、摩托宣讲队，深入草原腹地，一家一户宣讲环境信息，保障了公众的环境知情权、监督权、参与权等。但由于当地的居民多为农牧民群众，受教育程度普遍较低，一般也不会主动关注环境信息，更不用说参与到环境决策以及环境管理工作中。即使关乎到了自己的切身利益，他们也没有强烈的维权意识，习惯依赖政府解决环境问题。更有一些地方，公众完全当起“甩手掌柜”，出现“政府负责，公众旁观”的情况。再次，公众参与环境治理的形式除了个人参与外还有组织参与。相较于个人参与，以组织参与为形式的环保组织在普及环保意识，提供环境信息资源和政策建议，环境监督等方面发挥着重要作用，能够有效促进环境治理工作。但甘南州仅有一些当地群众组成的民间环保组织，没有专业的环保机构，环保组织参与环境治理工作并不明显，环保组织的优势也没有体现。这使得无法弥补当地公众参与环境治理不足的问题，更无组织能够有效监督当地政府治理环境工作，优化环境决策。最后，近年来，由于互联网的发展，大众媒体、微博、公众号等发展优良，能够大范围向公众普及环保知识，加强环境权利意识，了解环境法律政策，并能有效提高公众参与环境治理的积极性。但甘南州现有的自媒体人极少有人关注环境治理工作，宣传环境保护的媒体也仅仅只有各县市的官网媒体账号且关注的人极少，并没有有效利用互联网的发展。
四、甘南藏族自治州公众参与环境治理优化路径
甘南州内现有的公众参与环境治理的法律政策虽然有诸多不足，但对于甘南州来说完善其内容并不是第一要务。甘南州内有关环境保护的法律与政策已有许多，但并没有完全落实到现实生活中，且境内大多数为农牧民群众，鲜少有环境专业人士参与当地的环境治理工作，参与环境治理工作也仅仅只是末端参与，对现有的法律政策也不甚了解。因此当前阶段最重要的任务是做好普法宣讲工作，尤其要利用互联网迅速发展的便利。除传统媒体之外，还可以利用大众媒体、微博、微信等来传播环境信息，提高公众对相关法律政策的了解程度从而使其落实范围更广，程度更深，并能够在这一过程中了解相关法律政策中的不足，在此基础上完善和改进相关法律政策，可有效解决其内容笼统，可操作性低等问题。
甘南州内公众参与环境治理最大的缺点便是公众参与环境治理能力不足、积极性低。针对此问题，首先，我们要加强环境教育,通过学校教育、家庭教育和社会教育的三方合作,并且利用当地群众信仰的力量，联合各处寺院，使群众从小形成环境责任感和环保意识,在受教育的过程中提升自己对环境权益和义务的认识。另外,我们也可以建立培训中心，每期在各村各乡镇选取代表集中培训，提高其环境权利意识以及环境治理能力，指导公众主动参与环境治理工作维护自身权利。其次我们也应降低公众参与环境治理的成本，提高其参与收益。参与成本和收益是影响公众参与的重要因素，尤其甘南州内大多数农牧民群众平均收入并不高，若参与环境治理的成本过高或者收益过低都有可能直接影响到他们的生活质量，参与环境治理的积极性也会随之降低。最后当地政府还可设立相关的基金，对公众参与环境治理的成本和损失进行核算并报告，为公众进行适当的奖励和损害赔偿。
伴随着环境教育普及力度的不断加强，公众的环境保护意识会大幅度提高，他们也会越来越重视环境问题，参与环境治理的个体也会越来越多。甘南州4.5万平方公里，人口仅691808人，大多数地方无人居住，草原腹地以及森林深处仅有当地群众放牧才会到达。他们处于环境第一线，掌握着大量的环境资源信息，并且能够切实感受到环境的变化。因此，我们需要通过社会组织整合当地群众的力量，扶持当地民间环保组织的发展，使公众有序参加环境治理工作，公众也可通过组织的力量来维护自身权益。另一方面，基于甘南州内无专业环保组织，我们可与国内相关的专业环保组织合作，并且还可联合位于甘南州的甘肃民族师范学院的学生环保社团来参与当地环境治理工作，弥补其不足之处。
此外，互联网的发展为公众参与环境治理创造了更多可能性^[3]。尤其近几年来，大众媒体发展迅速，在甘南州这样的涉藏地区，“快手”深入每家每户。政府可联合拥有许多粉丝的博主，在线上线下开展环境宣传活动。通过微信、微博、公众号等社交媒体，利用短剧、生动的图片或动画等形式及时推送信息，让公众通过多种途径及时了解环境信息，为公众参与环境治理工作创造更便利的条件。另外，政府要开启线上信访渠道，鼓励公众随时随地发布有关环境治理的看法，举报环境违法行为，以拓宽公众参与环境治理的渠道。
参考文献
[1] 甘南州地方史志编篡委员会.甘南州年鉴2019[M].甘肃民族出版社,2019
[2] 曹海林,赖慧苏.公众环境参与：类型、研究议题及展望[J].中国人口·资源与环境,2021,31(07):116-126.
[3] 胡乙,赵惊涛.“互联网+”视域下环境保护公众参与平台建构问题研究[J].法学杂志,2017,38(04):125-131.
   项目名称：青海民族大学创新创业项目：甘南藏族自治州公众参与环境治理现状研究（项目编号：04M2021124)
 作者简介：拉毛草（1996-）女，藏族，甘肃碌曲人，青海民族大学法学院，学生，硕士研究生，研究方向：环境与资源保护法。