摘要：2020年以来，国际社会面临着严峻的主权债务危机形势，需要在主权债务治理工作中，贯彻长期性和灵活性的原则。并且，还应着重探索以环境债务互换方案为代表的，符合绿色复苏理念的主权债务治理方式，朝着拓展主权债务治理新途径、积累全球治理新经验的方向而努力。
关键词：主权债务；主权债务治理；绿色债务互换
 
2020年以来，国际经济、金融形势发生了重大变化。各国纷纷增加公共卫生领域及其他方面的相关支出，财政负担日渐沉重，对主权债务偿还能力有所下降，甚至发生了多起主权债务违约事件。为此，我们有必要认真思考，当前国际社会面对的主权债务问题，究竟是何种形势，应当给予怎样的治理安排。
一、当今主权债务问题的基本形势
首先，我们应明确，当前的全球主权债务问题，具有相当的广泛性和严重性。根据国际金融协会（IIF）统计，全球债务在2020 年一年内即上涨24万亿美元，债务总额与全球GDP之比超过355%。此外，2020年3月以来，阿根廷、黎巴嫩、厄瓜多尔等国相继发生主权债务违约；2020年4月，二十国集团（G20）财长与央行行长会议决定，暂停世界最贫穷的几十个国家的主权债务偿还要求。不只是发展中国家，就连发达国家也不能独善其身。据国际货币基金组织（IMF）统计，早在 2020 年7月，全球发达经济体公共债务占 GDP比重已达到128%，创下二战以来最高水平。尽管发达国家群体凭借其相对成熟的财政管理水平，尚未达到濒临债务违约的地步，但是，无论这些主权债务存量中有多少积累于2020年之前，多少产生于2020年之后，其违约风险爆发的代价都是国际社会难以承担的。
    此外，当前时代的主权债务问题，还具有一大新特征，是潜在的债务违约危机爆发时机的不确定性。这是由2020年以来，各国同时面临的财政支出剧增、实体经济活动萧条化状况决定的。如果不能尽快实现经济复苏，债务国的资金流动性和偿债能力就不能得到稳定提升，主权债务问题的改善进程也会受到威胁，甚至还有再度恶化的可能。
二、关于主权债务治理原则的思考
主权债务的治理，早已不是单纯的债务国财政重建问题，而是一项与国际公共卫生、经济复苏等议题息息相关的全球治理工程。因此，国际社会在制定和实施主权债务治理对策时，至少应坚持以下两种原则：
（一）长期性原则
长期性原则，是指主权债务治理工作，应当不计较债务规模的短期削减成效，而应从长计议。这是因为，在金融全球化的大背景下，国际金融风险具有易扩散性，使主权债务问题日趋复杂化。有学者指出，当前的主权债务危机，作为国际金融垄断资本主导的国际经济秩序的必然产物，已经进入频发状态。一旦危机爆发，位于国际体系中心的发达国家，完全可以通过货币贬值稀释自己的债务，把金融风险转嫁给外围地区国家来承担。这种主权债务危机的“爆发-转嫁-治理”周期通常是一个漫长的过程，其中充满了各种变数。因此，在当前的国际经济秩序下，每一场主权债务危机的治理工程，实际上都需要做好长期治理的准备。  
在实践层面，长期性原则至少应在以下三个方面得到落实：
第一，在短期内，优先采取主权债务延期偿付策略，降低主权债务违约风险。这样做的目的，是为了等待债务国增加国内投资，恢复财政“造血”能力，从而为未来更高效的偿债工作夯实基础。在该理念基础上，联合国经济与社会事务部（UNDESA）专门提出，高负债率的中等收入国家，需要一个主权债务的“长停顿期”。这一方案在实践中已得到响应，比如在2020年10月和2021年4月，G20两度决定，在已有的暂停债务偿还倡议基础上，继续推迟贫穷国家群体的债务偿付期限。这就树立了当前时代主权债务延期偿付工作的典范。
第二，针对不适宜延期偿债的国家，采取融资偿债方案，通过国际融资和主权债券互换等途径，为其提供短期内的偿债资金。前者要求IMF等国际组织和资金充裕的国家，为债务国提供免息、低息贷款，作为对发展中国家的财政援助。后者要求债务国自己发行新的主权债券，来替换债权人手中的旧债券，从而达到事实上的债务延期偿付效果。这一方案的目的，是在援助债务国的前提下尽量保障债权人的利益，避免直接减免债务。阿根廷已于2020年9月起实施的新旧主权债券互换，即是这一方案的典型。当然，该方案并不排斥国际组织和资金相对宽裕的国家主动为债务国提供赠款，或直接减免其债务。
第三，吸取既有经验教训，提前做好潜在主权债务危机预防工作。从道义上讲，债务国作为国际金融风险的源头，自然负有一定的经济体制改革责任。从功利的角度讲，为了提升公信力，降低后续融资难度，债务国也有必要采取实际行动，向国际社会作出表态。从可行性上讲，世界银行等专业性国际组织，也有能力为债务国提供债务透明度改革等方面的业务指导、技术援助和咨询服务等帮助。^[] 因此，如何将战线提前到主权债务危机爆发之前，推动各大债务国实施债务透明度改革、建设债务预警系统，也是一个值得国际社会重视的课题。
（二）灵活性原则
灵活性原则，指主权债务治理策略，应当适应不同发展水平国家、同一国家不同时期的经济社会状况，给出调整余地，做好应急预案。同时，在发展中国家、发达国家和金融机构等主体之间，实施公平的治理责任分配。
灵活性原则的必要性主要来自两个方面：
第一，从治理效果出发，由于主权债务问题的发展形势具有不确定性，不同类型国家的财政盈余状况、经济发展前景差异较大，各国主权债务的偿付期限，自然应当灵活安排。而且，如果主权债务治理责任的分摊不考虑到各方的风险承担能力和经济治理能力，不仅会影响治理效率，也将损害治理方案的威信。
第二，从道义上讲，位于债务链下游的新兴市场国家和发展中国家，已经承担了国际金融市场的溢出风险，和汇率变动带来的债务压力上升风险，是不平等的国际经济秩序的受害者，理应在治理责任分摊方面得到合理的补偿。此前，国际债权人组织巴黎俱乐部也早已提出了“公平责任分摊”规则，并得到了国际社会认可。关键在于，如何在G20主权债务综合治理框架等具体议题上，形成执行该规则的共识。
从实践的角度看，落实灵活性原则，决不允许无原则的灵活，必须关注主权债务可持续性，严格控制债务国政府债务规模。这是因为，不同国家具有不同的债务规模阈值，而且该阈值还会不断变化。比如说，一国证券市场越发达，对政府债务规模的承受能力就越强；短期内债务国货币汇率走低，若能推动该国出口推动经济发展，和引起国债收益率下降，则该国有能力通过借新债还旧债方式来降低当前债务压力，而不必担心引起不良连锁反应，等等。
此外，灵活性原则还可以从宏观和微观两个层面来落实。宏观层面，债务国与债权人要相互协调，共同努力。当一国主权债务规模即将突破警戒值时，债权人应当对债务国作出适当让步，做出实质的债务减免，或者配合其债务延期偿付。当债务国的财政状况较为健康时，该国就应当尽量采取减少债权人利益损失的债务治理方式。微观层面，灵活性原则可以要求，根据不同年份债务国的经济增速、财政健康程度等指标，在债务国财政压力较大的时候减少该年偿债额，等到财政宽裕的时候再补缴差额。为此，债务国就有必要考虑采用GDP挂钩债券之类的状态应变型债务工具，用来进行偿债融资。
三、关于主权债务的绿色治理方式的思考
“绿色治理”方式的兴起，是当今主权债务治理工作的发展新趋势。不少债务国，尤其是发展中国家，由于资金短缺，原本就难以拨款实施可持续发展投资项目。2020年以来，随着国际经济形势的动荡，这些国家的财政压力将进一步加剧，使其境内的环境治理工程更容易被推迟、搁置。长此以往，不仅会破坏这些国家社会经济发展的可持续性，还会影响周边地区乃至全球的生态环境。因此，国际社会有必要将环境工程与主权债务治理工作结合起来，力求实现“绿色治理”。
从实践的角度看，主权债务的绿色治理，适宜采用“绿色债务互换”，或者说“环境债务互换”的方式。操作方法是，债务国与债权国，或者巴黎俱乐部等债权人代理机构，进行主权债权减免谈判，约定债权方对债务进行一次性减免，同时债务国政府承诺提供一定数额的本币资金，用于成立环境项目专项基金，并接受监督检查。如果涉及第三方（多为非政府组织），则由第三方机构在二级市场中购入折价主权债券，然后与债务国协商确定环境治理项目，并用债务国的环境治理投入来抵偿该国债务。
值得注意的是，近年来，国际上出现了“绿色债务互换”与“绿色主权债券”相结合的趋势，即债务国主动发行具有特定融资用途（实施环境项目）的主权债券，再由国际性的环保组织等机构在次级市场买入，并承诺予以债务减免。2020年以来，绿色主权债券越来越受到国际社会的重视。据统计，截至 2021年第一季度，全球已有16个国家和地区发行了累计1264亿美元的绿色主权债券，平均发行强度超过35 亿美元每支。光是2021年第一季度的新增发行量，就已接近往年年度水平，充分展现出国际债务治理方式朝绿色方向转型的巨大潜力。  
总体来说，绿色债务互换方案的好处是，如果债务国主动发行绿色主权债券来融资，那么，在债务减免承诺的约束下，债务国未来的偿债压力显然要明显小于传统的融资方式；即使债务国原本发行的是普通的主权债券，现在仍然可以通过绿色债务互换谈判途径，用原本因偿债等支出而被搁置的环境项目作为筹码，来争取既有债务的减免。对于饱受资金紧缺问题困扰的发展中国家而言，该方案既能有效提高资金利用效率，又可以巩固可持续发展基础，显然是一种十分可取的选择。
四、结语
   当前的主权债务治理工作，需要贯彻长期性和灵活性的原则，并着力探索绿色复苏理念的治理方案。从根本上讲，这是要兼顾发达与发展中经济体、债务国与债权人群体的利益，以及环境效益，从而为主权债务治理机制的变革提供了动力。而这一切，都有赖于国际社会的更多实践。
 
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李伦，男，1997年9月生，山西运城人，武汉大学国际问题研究院硕士研究生，研究方向为国际经济法。