摘 要：行政处罚听证制度在我国确立并适用已逾二十年。该制度从最初的两个条文不断完善发展成以专门的部门规章和地方政府规章为核心内容的现行行政处罚听证制度，极大丰富了这项制度的内容，弥补了立法的空缺，推动了行政处罚听证制度在我国的运行。但是，在肯定近年来行政处罚听证制度快速成熟的同时，也应看到目前制度规范当中仍存在第三人权益保障不足、听证程序章适用繁杂等突出问题。本文以现行制度规范为切入点，对我国行政处罚听证制度的发展脉络和现状进行梳理，厘清并分析这项制度存在的突出问题。针对上述问题，笔者认为应进一步完善第三人参加听证的规定，并对未来听证制度规范的统一抱有积极态度。
关键词：听证制度；行政处罚；行政处罚听证
引言
听证制度产生于英美两国独特的法理土壤。这种土壤孕育的“自然公正原则”、“正当程序原则”为听证制度在英美两国的发展提供很大的动力和便捷，亦或是说听证制度本身就是两个原则的血肉体现。现如今，注重程序公正，听取“私”的人的陈述申辩的制度设计已不限于最初的司法领域，而被广泛应用于行政管理领域。作为舶来品，听证制度离开原本土壤，通过吸收转化，在我国适用已逾二十几年。经过长期的实践和讨论，在学界和实务界的共同推动下，原先两个条文建立起来的行政处罚听证制度在各个部门规章和地方政府规章中已经得到完善，形成基础理论趋于成熟、适合我国实际的行政处罚听证制度。但是行政处罚听证制度程序的规范化仍成为今后需要重点改进的部分，具体体现在统一听证程序、配置专业听证人员和对其他听证参加人的权利义务保障上。笔者希望对我国现行制度规范进行梳理，针对上述问题略陈拙见，以加深对行政处罚听证制度领域的研究。
一、我国行政处罚听证制度的发展脉络
我国行政听证的法律实践始于1993 年国家专利局颁布的《审查指南》，该指南将“听证”列为审查的一项原则，但并未涉及听证的具体操作。1995年的《商标评审规则》第二十六到二十八条规定了商标评审举行听证调查会的条件以及听证笔录制度^[]。但这些规则只能被视作听证制度早期的探索尝试。真正意义上的听证制度形成于1996年颁布的《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称：《处罚法》）中。该法专门设立“听证程序”一节，虽然只设置两个条文，但基本包含了听证程序的适用范围、听证程序的启动、听证程序的组织和听证的基本程序规定，基本奠定了我国行政处罚听证制度的基本走向。可惜的是，学界有关行政处罚听证制度的探讨并未持续多久。自1996年《处罚法》实施后，2009年、2017年的两次修正均未对听证程序作出改动，原先的法律条文和制度构建与现实社会的差距和矛盾逐渐凸显。2021年《处罚法》修订后，一定程度上解决了理论界和实务界在行政处罚听证制度运行过程中出现的一些重点问题，但仍存在很大欠缺，留待后续立法完善。当然，自《处罚法》颁布后，我国行政处罚听证制度的设计实践并非仅此而已，仅两个条文的立法规定并不能满足行政机关和相对人对听证制度的实际需要。因而国家部委和地方政府规章开启了对本机关职责范围内处罚听证程序的制定，经过不断实践和讨论，一套较为稳定的听证程序基本形成。与此同时，围绕《处罚法》听证程序的国家部委和地方政府规章互补有无的行政处罚听证制度也逐步构建起来。
二、我国行政处罚听证制度的基本架构及现状评析
笔者检索了《处罚法》的四个版本以及国家部委规章和地方政府规章的相关规定，对较为成熟且具有共通性的部分进行归纳总结，提炼出我国行政处罚听证制度的基本架构。总的来说，我国行政处罚听证制度架构主要由听证的组织和听证的程序两部分构成。听证的组织主要包括对听证的适用范围、听证的启动、听证人员、听证参加人等的规定。听证的程序主要包括行政机关及相对人在听证程序中各自的程序权力（权利）义务，听证的实施程序，听证的延期、中止和终止以及处罚决定的作出等几个部分的内容。因篇幅限制，本文对上述内容作简要描述：有关听证的适用范围，目前采用的是通用的处罚类型和各行政机关特有的处罚类型相结合，以列举式为主的模式。听证的启动仍保留由行政机关告知当事人申请的模式。听证人员包括听证主持人、听证员和记录员。听证参加人为当事人及其代理人、案件调查人员、第三人及其代理人、证人、鉴定人、翻译人员及有关人员。在听证程序中，行政机关负有组织听证并保障程序运行、告知相对人程序权利的义务，相对人享有要求听证、申请回避、委托代理和陈述申辩等权利。听证的实施程序主要效仿民事、行政案件中诉讼程序的规定。在听证主持人的主持下，案件调查人员、当事人、第三人及其代理人分别提出证据、发表意见。听证的延期、中止和终止亦是参照诉讼程序，结合听证程序的特点进行细化和修改。另外，新出台的《处罚法》要求行政机关应当根据听证笔录作出行政处罚决定。
从《处罚法》的立法沿革，我们不难看出听证程序的发展较为平缓。但如前文所述，我国行政机关对行政处罚听证制度进行了诸多积极的尝试，有关听证程序的具体规定也在逐步扩展和完善。然而，不可否认的是，与英美等国家的听证制度相比，我国的行政处罚听证制度仍不够成熟、健全。具体表现在：首先，我国尚无统一的行政程序法典，没有对听证程序作出系统合理的安排和规定，更不用说去规定行政处罚方面的听证程序。目前，除《处罚法》外，有关行政处罚听证制度的规定散见于林业、司法、税务、劳动、市场监督、财政、环保、证券等部门所制定的专门规章和各省、自治区、直辖市的政府规章中。由于缺乏统一性，上述规章规定的听政程序和标准有所差异，在运行当中出现很多冲突，执行过程中也没有统一的操作规范，给行政机关和相对人带来很多不便。其次，就上述规章的内容来看，对听证程序的规定简单而粗疏，仍存在很多亟待完善的地方。如新修订的《处罚法》虽然与时俱进地扩大了听证适用范围，且新增“其他较重的行政处罚”、“法律、法规、规章规定的其他情形”作为兜底，但仍未正面回应限制人身自由这一严厉的行政处罚是否可以适用于听证程序；另外，从《处罚法》的条文表述来看，听证的申请人仅限于拟被行政处罚的相对人，将利害关系人排除在行政处罚的听证申请人之外。再如近期财政部公布的《财政机关行政处罚听证实施办法（征求意见稿）》列举了很多涉及第三人的程序规定，但对听证程序中第三人的法律地位、程序权利保障尚欠考虑；第三，规则的可操作性不足。如《环境行政处罚听证程序规定》第三十六条规定：听证终结后，听证主持人将听证会情况书面报告给本部门负责人。其中书面报告应载明听证主持人的处罚建议。然而，该规章并未进一步明确处罚建议的效力和对行政处罚决定作出的影响。另外，对听证人员违反法律和有关规定的责任追究也极为模糊。
针对上述问题，学者对行政听证制度的效力、制度规范化、制度基础理论做了多方面的研究，为理论和实务提供了重要的参考。尤其是目前几个行政程序法专家试拟稿就对行政听证制度的完善做出了重要的贡献。遗憾的是，这些试拟稿并未对行政听证制度采取统一、系统的立法方式，且内容较简单，没有就目前行政听证制度存在的问题进行有针对性的立法^[]。另外，这些试拟稿也未重视并实际区分立法听证、许可听证、处罚听证以及决策听证的差异性。这说明有关行政处罚听证的基本架构仍不如人意。
三、对行政处罚听证制度改革完善的几点建议
由法律优越和法律保留构成的依法行政原则，奠定了我国关于行政法制度建构的基本逻辑。当这些原则被严格遵循时，行政活动就是在法律的框架内得以展开的，这也构成了行政权运行的正当性。但法律无法事无巨细地对行政权的内容进行规范，现代行政中大量存在的行政裁量，实际上是一种“合理的失控”^[]。因而，听证制度作为一种程序性制约机制，听取相对人的陈述申辩，实现行政过程中的交往理性，达成在法律允许范围内相对人对“合理的失控”最大的接受程度，必然突显其在调和公私关系、处理公私矛盾、分配公私权益层面的优势。毫不夸张地说，听证制度的原则精神及其衍生出来的具体规则，将在未来扩展到整个行政法领域中，实现我国行政法基础理论的又一创新。笔者认为，程序和规则的完善很可能仍不是听证制度的终点，而应在制度规范完善的基础上，适时地进行改革。同时，行政处罚听证制度必将作为重点领域率先进行探索尝试。从制度规范为切入点，笔者认为至少应着重推进以下两个方面的事项：
一是，加强听证程序对第三人的保障。笔者认为，听证程序设置第三人的相关规定至少有两层原因：其一，有利于维护具有利害关系的第三人的合法权益；其二，有利于配合查明案件事实。然而《处罚法》对听证程序的规定未涉及第三人，这是目前处罚听证当中重要的立法空缺。基于立法的不完善和我国立法规范对立法权限的规定，各部委规章、政府规章对第三人听证权利义务的探索极大受限。目前对于第三人的规定主要体现在：有利害关系的可以通知其参加，赋予第三人申请回避、委托代理人、陈述申辩等与当事人相当的权利，要求第三人承担如实陈述回答、依法举证质证、遵守听证纪律的义务。由此看出，当事人与第三人在听证程序上的最大区别在于第三人无权申请听证，而当事人不要求听证则会导致第三人丧失听证的机会。另外，《处罚法》中享有陈述申辩权的对象为当事人，也将第三人排除在外。因而，就目前来看，在处罚决定作出前，仅有听证程序涉及第三人的权利保障。经济活动的丰富带来相对人权益的错综复杂，行政机关的处罚决定很可能直接影响到第三人的权益。听证程序作为处罚决定作出前的一项重要程序，理应赋予第三人申请听证的权利，以求更好地从源头上查明案件事实，做到法律的正确适用，维护各方合法权益，实现听证的价值。
二是，处理好多个听证程序规则的冲突问题。现代行政立法追求传统的行政法价值，而法律规范的科学、高效、合理等亦成为立法的基本要求。因而，笔者认为我国行政处罚听证制度不应满足也不可能长期保持《处罚法》中粗线条的听证程序规定和多个专门规章不统一的现状。行政程序法典的出台，各部门法的有机统一和相互协调，必将带动听证制度的改革完善。同时，我们应清楚认识到行政处罚具有与行政许可、行政决策和行政立法相比，更为独特的性质，不作区分的听证程序并非立法首选。笔者认为应在今后行政程序法典中专章设置听证程序，并在听证程序一章中确立听证的一般原则和规则，并基于行政决策、行政立法、行政许可和行政处罚的各自特点及需要，分别设置小节进行特殊规定。
四、结语
从行政处罚听证的实际适用来看，虽然目前的制度规定不够完善，但因听证制度本身所引发的争议并不多，并非所有行政处罚均适用于听证程序。但有关听取当事人“陈述、申辩”的规定，本身就是听证原则和精神的体现，听证制度所影响和辐射的面让我们对未来听证制度的发展抱有很大的期望。经过二十多年的探索实践，我国已勾勒出符合国情实际的听证制度架构，相信在不久的将来，听证制度会成为行政法领域的一项重要制度，发挥其特有的制度功能价值，推动我国行政法的蓬勃发展。
参考文献：
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【基金】青海民族大学研究生创新项目，项目全称：我国行政处罚听证制度调查研究（项目编号：04M2021002）