摘要:碳排放量居高不下一直是我国大气污染的主要原因，建立节能减排长效机制也一直是我国环境保护治理的重要举措。与环境保护、污染防治、节约能源等相关的法律也为节能减排提供法律支撑，而像“煤改气”等政策是控制碳排放量的重要手段。自“煤改气”政策实施以来，由于有较为完备的环境法律体系的指引，该政策在改善空气质量方面成绩显著，但实施过程中暴露出的问题也较为突出。针对相关问题，本文深入剖析原因，从而提出更加合理的建议。
关键词：“煤改气”政策，节能减排，环境法律体系 ，“气荒”现象
 
引言:中国作为世界经济发展最为强劲的经济体，同时也是世界能源消耗和碳排放量最大的国家之一。从《世界能源统计年鉴2021版》的数据统计来看，2020年，受全国疫情的影响，全球仅有少数几个地区的碳排放量是增长的，其中中国增长了0.6%,而且中国在全球的碳排放总量占比也增加至31%。因此，我国也提出了具体目标:力争实现2030、2060年的碳达峰及碳中和。面对巨大的国际减排压力，中国节能减排任务不仅挑战巨大而且十分紧迫，应对节能减排任务就应以解决大气污染问题和能源消费结构的转型为总抓手。其中，在应对大气污染问题、减少二氧化碳的排放量这一问题上，我国一直有相应的法律规范和政策^[1]。在法律规范的指引下，相关政策的落实成果斐然。但不可否认，由于法律本身的滞后性以及能源基本法的缺位，很多问题也在实践过程中出现了。本文以“煤改气”政策为例，分析当前法律体系对该政策在理论与实践上的作用。
一“煤改气”政策的理论依据
“煤改气”政策的成功实施离不开法律的规范约束。政策与法律都是国家上层建筑，都有约束力。但是两者又存在着区别，政策要经过立法机关通过专门程序制定，并且最后由专门机关颁布，才会上升为法律，代表国家的意志。
（一）宪法层面的理论支撑
从宪法到法律，都可以找到关于以减碳降排为目的法条，也为“煤改气”政策提供法律上的支撑。
宪法是我国的根本大法，其他任何法律都要以宪法为依据。2018年的《宪法修正案》序言部分更改了关于建设社会主义现代化强国的部分表述，将“生态文明”与“美丽中国”写入宪法。这样的修改可谓是意义重大，为我国之后的法治建设以及社会治理提供了新目标。生态文明要求我们做到与自然和谐共生，美丽中国绘画了“景美”与“人美”的美好蓝图。“景美”要求我们的江河湖海、花草树木等得到有效治理，保护我们的生态多样性，提高环境治理效能。“人美”则注重人民的生活质量和幸福感的提升，人们的身体健康不再因为高浓度的大气污染物及其他温室气体而受到威胁，也不再遭受因为全球气候变化而带来的自然灾害的的迫害。因此，宪法修正案也与习近平总书记提出的“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念相契合。宪法修正案是总目标、总蓝图，绿色发展理念是道路指引，两者共同构成了节能减排各项政策的宪法依据。
（二）基础法律层面的理论支撑
我国已经有应对节能减排比较完备的法律体系。首先在污染防治方面，2018年新修订的《大气污染防治法》是与节能减排相关度最高的法律。该法律第一条将“推进生态文明建设”作为立法目的之一，贯彻宪法精神；第二条阐述了提高空气质量的立法目的，要求加强对燃煤的大气污染的治理，对温室气体进行协同控制。而衡量空气质量的重要指标就是以二氧化碳为代表的温室气体的综合指数。因此，《大气污染防治法》为对大气产生污染的高浓度温室气体排放行为作出法律规制。同年，《节约能源法》也作了修改，从立法目的来看，该法以节约能源、提高能源效率、保护和改善环境为目的。第三十一条列举的先进的用能检测和控制技术，为“减排”作出法律上的技术指引。   2020年《中华人民共和国煤炭草案》（修订草案）（征求意见稿）发布，其中的《说明》阐述了修订的总体考虑，其中的考虑之二为“注重煤炭清洁高效利用，推进生态文明建设”。我国要想将煤炭消费比重降至2025计划的53%，还有很长的路要走，而“煤改气”政策可以说是对相关法律的落实举措。《可再生能源法》也为低碳能源结构转型谋篇布局。
（三）政策文件的理论支撑
“煤改气”政策并不是近两年的新举措，早在《十三五生态环境保护规划》中就明确了煤改气的概念和目标^[2]。之后，国务院以及各地政府也相应出台了各种政策、文件，其中，国务院发布的《大气污染防治行动计划》（大气十条）可以说是最有力的开端。该行动计划为减少污染物的排放的具体要求为：禁散煤、整治小锅炉煤炭燃烧，将集中供热、“煤改气”提上日程并加快推进。为了打好蓝天保卫战，深入实施《大气十条》，2017年环境保护部和京津冀及周边地区大气污染防治协作小组及有关单位制定了《京津冀能源协同发展行动计划（2017-2020）。各地政府也制定相应的目标，取得了一定的成效。
二、“煤改气”政策实施成效
（一）超额完成计划目标
2017年8月发布的《京津冀2017-2018年秋冬季大气污染综合治理攻进行动方案》对京津冀及晋、鲁、豫提出了明确的任务。最终，京津冀及晋、鲁分别超计划完成（河南数据无法查询），超计划额为6.9、3.4、69.04、45、46.65万户的“煤改气”改造。其中，山东、山西两省超计划额是原计划的一倍多。同时，对于《北方地区冬季清洁取暖（2017-2021年）》的新一阶段的目标，各地政府也是超额完成。
（二）空气质量明显改善
笔者分析2017-2020年3年的大气质量数据，从空气质量优良天数比例和空气质量综合指数两方面分析“煤改气”政策实施之后的空气质量。
通过数据分析可知，我国338个地级及以上城市平均优良天数的比例是逐年上升的。2017年平均优良天数比例为62.24%，2018、2019、2020三年空气质量比例分别较2017年增长17.06%、20.06%、25.06%。可见自行动方案实施以来全国空气质量优良天数比例一直呈上升趋势，空气质量改善情况成效显著。再看空气质量指数，2017年综合指数为9.44，而2018、2019、2020年的综合数值则分别为6.59、6.70、5.54，可见空气质量综合指数已达到较低且稳定的水平。
三、“煤改气”政策实施过程中的问题分析
在“煤改气”政策的实施过程中，天然气的需求急剧增长，导致天然气供不应求，也就出现了严重“气荒”现象^[3]。究其原因，虽然我国环境法律体系已初步建成，但是针对节能减排，降低碳排放，转换节能结构方面的规定模糊，同时《能源法》基本法的缺位也制约了“煤改气”政策的实施。
同时在实施方面，基础设施不完善也同样影响“煤改气”政策的实施效果。
（一）理论问题分析
    政策提供宏观的指导，在政策的落实过程中，需要多方主体的参与，会出现多种法律关系，就会有多种权利义务内容，也就难免出现争议和责任归属，这些都需要相应的法律去细化规制。虽然我国在《节约能源法》、《可再生能源法》、《清洁生产促进法》上都对节能减排有间接性的规定，但是相应的条款规定模糊、执行性差、而且针对政府管理的规范性条款少，存在一定的滞后性^[4]。而且《大气污染防治法》作为关联性最强的法律，虽然在在第二条中明确阐述了减少温室气体排放的目的，但是在对大气污染物的列明中并没有“二氧化碳”，这或许是因为各国现在对二氧化碳是否属于大气污染物的态度尚不明朗。
     同时，我国能源的基本法——《能源法》（征求意见稿）虽在2020年已发布，但是至今仍未落实。
（二）实践问题分析
严重“气荒”现象和各地政府的超额执行有一定的关联性，但是最重要的原因是我国能源结构的制约。“煤改气”过程暴露出了我国天然气供给侧不足的问题。根据2021年《世界能源统计年鉴》统计，尽管受到新冠疫情的冲击，在全球天然气消费降低2.3%的情况下，我国天然气消费仍增长6.3%。而我国是一个多煤炭、少石油和天然气的国家，所以随着天然气消费侧比例的上升，天然气的缺口更大，天然气的供不应求就会阻碍“煤改气”政策的实施。
 
在“煤改气”的工程中，还有一个制约因素，即用气基础设施不完善。居民要将传统的煤炭取暖设备改成适应“煤改气”的设备，因此居民要购置“煤改气”设备，同时要支付安装费用、管道费用，再加上后期使用天然气的费用及设备维护更换的费用，这些费用加在一起其实对于一般的农村家庭来说是有些压力的。取暖成本的增加，受众就会抵制政策的实施。另外，有一些相对偏远的地区天然气站和天然气管道等这些基础设施不完善，管道老化及腐蚀严重。如果要改造，那么当地政府及相关企业的投资就会过大。从而导致政府无能为力、企业无法盈利、用户无法承受，最终，最需要“煤改气”政策落实的农村地区就会出现政策被搁置的问题，进而出现民生问题。
四、优化路径
（一）完善环境法律，增强理论支撑
之所以实施“煤改气”政策，是为了应对我国大气污染物及温室气体排放浓度大，导致大气污染严重的问题。所以应将节能减排贯穿于环境法律，使环境法律体系自身形成逻辑上的闭环。
《能源法》的出台迫在眉睫。早在1980年，邓小平同志在谈论编制长期规划的意见时就谈到能源问题与经济建设推进的关系，要搞好经济就要严把能源安全关。在2007年，我国就发布了《能源法（征求意见稿）》，但是十几年过去了，这部法律也未能落地。2020年4月10日，国家能源局发布《能源法（征求意见稿）》，在意见稿中，能源安全被放在了最重要的位置。同时，从供应、运输、储备、应急的等几个维度加强了对能源安全的阐述。但是笔者建议现在的《征求意见稿》目的条款中能加上“完善节能减排长效机制”，但是《能源法》出台的路程还很漫长，《能源法》能否在“十四五”期间出台还是个未知数。
（二）多路径提升治理效能
我国一直是煤炭大国，但是我国的石油和天然气分别有一半以上和三分之一都要从国外进口。但是，煤炭是不可再生能源，如果我们不进行能源结构的转型，那么在未来我们自己国家的能源储备会越来越少，那么当煤炭资源都要依存别国时，这将极大威胁我国的能源安全以及国际地位。出现“气荒”的根本原因是供给侧不能满足不断增长的需求侧^[5]。因此要提高供气保障能力，应当从供给侧、需求侧方面采取措施，寻求供需平衡。在国内方面打破供给垄断，引入市场竞争机制，充分发挥市场的自主调节作用。同时，加强对供气企业技术创新、供气质量提升的奖励，最终实现天然气的低成本。在国际方面，加强国际合作，建立天然气多元化海外供应体系。在需求方面，仍是防止政府急功近利，保障政策稳步实施。
结语
自全面实施“煤改气”政策以来，环境效益的提升方面的确取得了显著的成效。但政策的实施过程也暴露出了一些问题，这些问题既有当前环境法律体系不完善的理论问题，也有实践问题。笔者认为，“煤改气”应当是中国完善节能减排长效机制的一项系统工程，应当循序渐进、稳步推进，以长选效益为目标。
 
 
参考文献
 
[1]许士春.完善节能减排长效机制的环境政策研究[M].北京：经济科学出版社，2014:12
[2]张莹婷.工业炉.国务院印发《“十三五”生态环境保护规划》[J]. 2020(2)
[3]地方环境政策超额执行逻辑及其意外后果——以2017年煤改气政策为例[J].王仁和,任柳青.公共管理学报,2021,18(1):33-44+168.
[4]罗知,李浩然.“大气十条”政策的实施对空气质量的影响[J].  中国工业经济. 2018(9)
[5]杨浩,张灵. 京津冀地区产业结构演进及城市化进程对空气质量影响的实证研究[J]. 中国人口·资源与环境. 2018(6)